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陈寒非 高其才：新乡贤参与乡村治理的作用分析与规制引导 | 清华法学202004
内容提要：新时代乡贤已经广泛参与乡村振兴实践，是当前乡村治理中的重要主体力量。应从德才兼备、情感纽带、建设乡村以及具备民主法治精神和社会主义核心价值观四个层面界定新时代乡贤概念，以区别于传统乡贤、能人治村等村治形式。目前新乡贤来源广泛，类型多元。从各地实践来看，目前已基本形成了乡贤理（参）事会模式、乡贤个体式参与乡村治理模式、乡贤与传统治理资源相结合模式以及乡贤研究会治理模式。新乡贤具有发展经济、促进自治、推进公益、解决纠纷、助力扶贫、德治教化、践行法治等积极作用，同时也存在诸如破坏民主、功能过宽或过窄、与村“两委” 关系模糊、排斥村民参与村治、缺乏生活保障等消极作用。当前应从立法引导、政策配套、村规保障及多方监督等方面规制引导新乡贤参与乡村治理。
关键词：新乡贤；乡村治理；作用分析；规制引导
乡村是国家基层治理的重要场域，其治理成效直接关系国家治理体系和治理能力现代化的实现程度。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略的宏伟目标，提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求”。乡村振兴关键在人才的振兴，乡村治理的关键在于人才。城市化进程中人才从乡村到城市单向流动，一定程度上导致了乡村人才凋敝和缺失，乡村发展缺乏主体支撑力量。因此要广泛吸纳多种社会力量参与乡村建设，充分发挥社会各类人才在乡村治理中的作用，推进乡村经济社会和法治发展。
新时代乡贤已经广泛参与乡村振兴实践，成为当前乡村治理中的重要经验，多次被中央文件强调。早在2014年“两会”期间，全国政协委员王志良提议以浙江绍兴上虞区的经验为基础，在全国推广乡贤文化。2015年中央一号文件提出“创新乡贤文化、弘扬善行义举，以乡亲乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明”。2015年9月30日，《人民日报》发表了《重视现代乡贤》《用新乡贤文化推动乡村治理现代化》两篇文章，引起了一些地方政府的高度重视，各地纷纷成立“乡贤理事会”等组织，探索新乡贤参与乡村治理的体制机制问题。2016年《国家十三五规划纲要》在“加快建设美丽宜居乡村”中再次明确提出，要培育“新乡贤文化”。2018年1月2日，中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，该意见第六部分为“加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系”，明确指出要“积极发挥新乡贤作用”。2018年9月29日，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出要“积极发挥新乡贤作用”。
新乡贤是现代化背景下乡村建设的重要力量，唤起他们的乡情，充分利用他们的资源、能力、热情和公益心泽被乡里、反哺桑梓，不失为乡村振兴战略的重要举措。从各地实践来看，尽管新乡贤参与乡村治理在促进乡村振兴方面具有一定积极作用，但也存在一些问题，如过于强调治理者的个体化因素因而与乡村治理法治化之间存在张力、缺乏制度保障引导而活力不够、治村过程缺乏有效规制等。鉴于此，本文立足于乡村振兴战略背景，结合田野调查经验，从新乡贤的概念界定、主要范围入手，分析法治建设视野下新乡贤参与乡村治理表现出的积极和消极作用，针对既有问题探寻新乡贤参与乡村治理的保障、引导和规制方案，既充分激发乡贤参与乡村治理活力，同时又防范其弊端，为实现乡村善治、实施乡村振兴战略提供主体支撑力量。
从理论界和实务界对新乡贤的界定可以概括为狭义和广义两种。狭义的“新乡贤”一般强调“德才兼备”“反哺乡村”“口碑声望”“场域空间”等特质。例如，“一般而言，有德行、有才华，成长于乡土，奉献于乡里，在乡民邻里间威望高、口碑好的人，可谓之新乡贤。”有研究者指出，新乡贤主要是“出自于乡村，成就于城市；成长于乡土，弄潮于商海”的有特殊城乡内在关联的一批人。有研究者认为，“新乡贤是指从乡村走出去再回归乡土，以自己的经验、学识、专长、技艺、财富，以及文化修养和道德力量，参与社会主义新农村的建设和治理的贤达人士，他们是一批具有奉献精神的时代精英。”有的研究者则强调其为新乡村领袖的代表，在乡村法治秩序和乡村组织建设中具有重要意义，是国家法治和乡约民治的重要衔接机制。再如，2017年12月广东召开的第十三届中国农村发展论坛将“新乡贤”界定为“心系乡土、有公益心的社会贤达，一般包括乡镇经济能人、社会名流和文化名人，财富、权力、声望是其外在表现形式，公益性是其精神内心”。
广义的“新乡贤”相对较为宽泛，突出强调“反哺农村”“建设农村”的特质。例如，钱念孙先生认为，“只要有才能，有善念，有行动，愿意为农村建设出力的人，都可以称作新乡贤。”有研究者指出，“在新的时代背景下，有资财、有知识、有道德、有情怀，能影响农村政治经济社会生态并愿意为之做出贡献的贤能人士。”又如论者指出，“置身于新时代的新乡贤应被赋予新的内涵，凡是积极投身乡村治理和乡村振兴事业，引领和带动村民追求美好生活的人，都可称为新乡贤。外来的乡村治理和乡村振兴力量，如“大学生村官”“农村工作者”“驻村第一书记”等虽缺乏乡土性等诸多要素，一样可成为新乡贤的主体。还有研究者强调，“新乡贤是对于乡村社会中各种精英人才的合称，它的主体范围相对广泛，包括村庄中的优秀基层干部、道德模范等先进典型，也包括邻里威望、口碑好的群体。”
目前官方并没有对“新乡贤”作出比较权威的界定。《〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要〉解释材料》仅对“乡贤文化”作出解释：“乡贤文化是中华传统文化在乡村的一种表现形式，具有见贤思齐、崇德向善、诚信友善等特点。……借助传统的‘乡贤文化’形式，赋予新的时代内涵，以乡情为纽带，以优秀基层干部、道德模范、身边好人的嘉言懿行为示范引领，推进新乡贤文化建设，有利于延续农耕文明、培育新型农民、涵育文明乡风、促进共同富裕，也有利于中华传统文化创造性转化、创新性发展。”综上，无论是狭义还是广义的新乡贤，两种界定方式都认为“新乡贤必须积极参与乡村建设，是乡村建设中的优秀人才和重要的主体力量”。从“乡贤文化”的角度来看，新乡贤形成与生存具有深厚的文化背景，故不可摒弃其文化特质而作过于宽泛的界定，如果只是一味强调其“反哺农村”“建设农村”的特质，可能无法区别以往出现的“强人治村”“富人治村”“能人治村”等情形。
我们认为，目前对于“新乡贤”的界定应该把握四点。第一，德才兼备。这是“新乡贤”区别于“富人治村”“能人治村”的根本点，除了致富能力之外，还必须要突出道德品质，只有这样其行为才能被村民广泛认可和效仿，才能推进乡村德治。第二，情感纽带。即“新乡贤”必须与其反哺的乡村具有一定的地缘、血缘等纽带关系，中国文化中的伦理关系是“同心圆”式的“差序格局”，血缘、地缘、业缘等人情纽带是确定亲疏关系远近的标准，只有在人情伦理关系中，利益的计算才可以暂时模糊化（睁一只眼闭一只眼、差不多就行）。如果不具备此要素，返乡新乡贤对农村并无情感基础，极有可能演变为“招商引资”和“资本下乡”。第三，建设乡村。新乡贤需要利用其才能和资源，积极参与乡村建设，热心乡村公共事务，具有致力乡村建设的热情和能力。此处的“乡村建设”是广义的，包括但不限于乡村经济建设、基层民主建设、保护发展乡村文化、人居环境整治、道德教化培养、农村法律服务（法律援助、普法宣传、法治文化建设等）、医疗卫生建设、发展乡村教育、科技推广、娱乐体育等领域。第四，具有民主法治精神和社会主义核心价值观。新乡贤区别于传统乡贤的根本之处即在于此，即新乡贤在参与乡村治理、处理乡村事务时，必须贯彻现代民主法治精神和社会主义核心价值观，而不是简单地套用传统社会伦理规则和人际规则。基于以上特点，我们认为，新乡贤是指具有一定知识和才能，品行高尚，具有一定的口碑威望，秉承现代民主法治精神和社会主义核心价值观，致力于一直生活的或曾经生活过的乡村建设的贤达人士。
基于以上定义，目前新乡贤来源范围广泛，类型多元。①从新乡贤流动方向和场域空间来看，既包括“在场乡贤”，也包括“不在场乡贤”和“外来乡贤”。“在场乡贤”主要指生于本土、扎根本土、服务本土，其品德才学受到村民普遍推崇的乡村贤达人士，如乡村老党员、老村干、老教师、复退军人、致富能手、道德楷模、宗族族长及现任村干等。“不在场乡贤”主要指曾经生活在乡村，后因求学、招工、提干、经商、复员转业等原因进入城市，但是关心支持家乡建设，并愿意奉献自身力量的贤达人士，如机关干部（包括在任和退休回村定居人员）、企业家、文化名人、法律工作者、医疗工作者、教学科研人员等。“外来乡贤”是指此前并没有在所建设乡村的生活经历，而是基于业缘关系到农村投资建设的外来生产经营人员和农村公共事务管理人员，这些人进入乡土后迅速融入其中，将所服务的乡村视为第二故乡，愿意为之奉献自己的力量。例如，来到乡村开发旅游的企业、租用民居开展农家乐的人员、扶贫驻村干部、驻村第一书记、农村志愿服务工作者等。②从新乡贤职业来源来看，体制型乡贤既包括乡村干部、退休干部、外来干部等公职人员，也包括科教文卫领域的专业技术人员（如医生、教师、科研工作者、文人学者、文化骨干等），体制外乡贤包括企业家、个体户以及无明显职业特征人员（如海外华侨、族长）等。③从受教育程度来看，新乡贤受教育程度参差不齐，既包括受过高等教育的人员，也包括受教育程度比较低的人员，但是受教育程度低的人员并不意味着知识文化水平低，其可能掌握某个领域的专业技能或者熟知当地风俗习惯、乡规民约、人际规则等知识，这样的乡贤往往可以比较好地化解社会矛盾纠纷。④从新乡贤的功能特点来看，可分为经济型乡贤、政治型乡贤、“乡土法杰”型乡贤、文化型乡贤、公益型乡贤、体育型乡贤、道德型乡贤、宗族型乡贤、任务型乡贤、治村型乡贤等。⑤从新乡贤形成机制和返乡动机来看，包括乡土孕育型、告老还乡型、回报家乡型、项目分肥型、海外华侨型等。乡土孕育型主要是指，本乡本土培养成长的优秀人才，如本土培养产生的党员干部、企业家等；告老还乡型是指，曾经离开乡村外出经商、做官的人士退休后告老还乡，为家乡发展作出贡献；回报家乡型是指，离乡创业成功的人士为回报家乡而投资办厂、从事公益事业等；项目分肥型主要指，乡贤在回馈乡里投资的同时，也基于官方项目而分取一定利益，达到双赢的局面；海外华侨型是指，年轻时离开家乡的海外华侨通过投资办企、公益捐赠等方式回报家乡。
第一，乡贤理（参）事会模式。此种模式的特点是通过成立乡贤理（参）事会等乡村自组织，为新乡贤参与乡村治理搭建组织平台，整合新乡贤治村资源，统合行政力量和村民自治力量。此种模式又可具体划分为两种类型：一是行政主导型乡贤理（参）事会治理模式，即通过基层党政力量主导成立“乡贤理事会”等组织，突出乡贤理事会设立、运行、治理等环节中的行政力量。此种类型由浙江省德清县首创，后又发展出广东云浮模式，旨在通过激活新乡贤资源，发挥乡村精英在社会治理、公共服务中的重要作用，以增强政府主导下的多元参与、协商共治能力。此外，中部地区分散型村庄“原子化程度很高”，难以由村民自发组织建立，其乡贤理事会也主要表现为政府主导推动。二是基层自治型乡贤理（参）事会治理模式，即新乡贤自发组织、主动联合形成的自治组织，作为新乡贤开展活动的重要平台。此种模式下形成乡贤理（参）事会自治性比较强，一般独立于基层党政部门，实践中与村“两委”协同治理。例如，贵州铜仁、印江、思南等地形成的“村‘两委’+乡贤会”基层社会治理模式即是典型，这些民族地区本身就具有深厚的自治传统，形成乡贤理事会独立决策、村组组织执行、其他经济合作组织和村民等广泛参与的较为完善的村级民主治理体系。
第二，乡贤个体式参与乡村治理模式。除了搭建组织化平台这种方式参与乡村治理之外，还有一些地区摸索出较为灵活的乡贤个体式参与乡村治理的模式。例如，浙江丽水形成了“乡贤+X”乡村治理模式，即乡贤以个体化的方式参与乡村治理，调动自身资源，深入到基层社会各个领域。如“乡贤+文化”主要作用于乡风建设，“乡贤+项目”则着力于经济发展，“乡贤+调解”则致力于民间调解、“乡贤+公益”则表现为慈善捐赠、公益反哺。福建省福清市的海外乡贤也是如此，一些海外乡贤通过公益捐赠、投资办厂等方式反哺乡村，形成“支部主导、乡贤补位、群众自治”三位一体的乡贤参与乡村治理模式。陕西省汉阴县的“任务型乡贤”治理模式则整合吸纳农村党员、人大代表以及中心户长等多元农村精英，形成半正式化的吸纳性治理模式，使非制度精英参与到基层社会治理之中。浙江省诸暨市枫桥镇枫源村的“治村型乡贤”表现为乡贤直接参与乡村治理（如直接担任村干部），新乡贤担任村干职务后直接主导决策，突出“三治融合”。
第三，乡贤与传统治理资源相结合模式。这种治理模式的特点是，新乡贤往往自身就是传统乡村社会中的治理力量，或者非传统社会治理力量的新乡贤在治理过程中运用传统资源，新乡贤与传统治理资源结合、重叠，这主要出现在传统力量比较强、内部比较团结的村庄。例如上海嘉定区外岗镇自2004年开始就探索“老大人”化解纠纷矛盾的治理方式，“老大人”是嘉定农村对长者的尊称，即阅历丰富、热心公益、办事公道的老年人，后也逐步容纳一些中青年群体，统一用于指称新乡贤。“老大人”来自民间，大多属于传统型权威，在当地社会治理中具有较高的威望。当地已经形成“老大人联合会”“老大人工作室”“老大人工作点”三级立体化制度结构，使“老大人”直接与民众建立联系，解决民众问题。广东清远市九龙镇的乡贤治理主要采取“长老（村长）+房头”模式，“长老”主要是当地低龄老人，“村长”则由各村民小组的村民自发推荐（区别于行政村的村主任），“房头”则主要表为宗族各房支的代表。这种模式充分运用了“在场乡贤”中宗族长老的力量，宗族长老以个体化的方式参与乡村治理。
第四，乡贤研究会治理模式。这种治理模式主要表现在对本土乡贤文化资源的挖掘与整理，形成当地特有的文化精神资源，强调文化治理和德治，这种模式以浙江上虞为典型，也可能是“乡贤”提出的初衷（“乡贤”概念最早正是从“乡贤文化”角度提出的）。浙江省上虞市乡贤研究会成立于2001年1月6日，这是我国最早以“乡贤”名义创设的区域性民间文化学术社团。乡贤研究会将乡贤文化作为德治教化的精神资源，整理上虞本地乡贤资料，树立塑造现代新乡贤（如爱乡楷模张杰、百姓喜欢的好书记杭兰英等），联络当代乡贤，凝聚乡亲乡情，发挥乡贤文化在民间“外交”中的精神纽带作用。在此过程中，一些联络的新乡贤通过反哺乡村、支援乡村建设等方式参与乡村治理，形成一种以乡贤文化建设为基础的乡贤研究会治理模式。
第一，发展经济。一方面新乡贤往往具有知识技能，某些新乡贤还具有雄厚资本或丰富的人脉资源、经济资源，因此可以拉来投资，发展特色产业；另一方面新乡贤本身又可以置身于既有“乡政村治”体制之外，不受乡村社会基层体制约束，故而可以较为灵活机动地整合乡村资源，推动乡村社会经济发展，提升乡村社会资源配置能力。此外，新乡贤参与乡村治理还可以为乡村振兴、乡村经济发展出谋划策，提供发展思路，如通过整合当地文化资源，开发打造文化历史名镇、名村建设，开发乡村旅游等。再如一些技术型新乡贤可以通过自身的专业知识，可以发展种植、养殖业，发展现代农业，通过“互联网+”的方式打开乡村特色农产品的销售。
第二，促进自治。历史上的乡贤是“双轨政治”和“皇权不下县”模式下民间自治的产物，今天新乡贤的形成也是基层群众自治的结果。随着现代化进程的加快，村民自治出现了一些困境，“半行政化”色彩较为浓厚，仅仅依靠“村两委”治理难以满足农村社会的发展需求。新乡贤的出现可以作为对村民自治的补充，充当了政府和村民之间桥梁沟通的作用。与此同时，新乡贤相对于“村两委”地位的独立性，可以使其在参与乡村治理过程中对村民自治进行监督。
第三，推进公益。新乡贤可以推进乡村公益，促进乡村基础设施建设，缓解基层政府治理效能弱化趋势。从本质上而言，乡贤投身乡村公益没有独立的利益诉求，在改善民生、谋利桑梓、提供公共产品供给方面具有重要作用。2006年国家取消农业税以后，乡镇财政匮乏，乡村公共服务财政供给有限，一般采取项目制方式进行公共产品供给，但项目制在实践运作中存在一些问题，很多项目实施难以达成共识。新乡贤凭借其自身的资源和资金，可以通过扶贫济困、兴建基础设施、技术和资金回流以及项目回迁等方式，为乡村社会服务，在诸如乡村道路建设修缮、水电铺设、体育文娱设施建设、公益助学等方面发挥作用。
第四，解决纠纷。新乡贤在乡村社会中具有一定威望，本身又具有一定文化知识（尤其是熟悉国家政策、法律知识、乡土规则的“法律明白人”“法治带头人”），因此在乡村社会纠纷解决过程中发挥了极其重要的作用，其作用方式一般表现在法律咨询、民间调解等方面。乡贤调解根植于中华优秀传统文化特别是乡贤文化之中，是多元纠纷化解机制的重要方式。新乡贤一般通过情理规则等进行调解，在契约关系与互惠关系中搭建有效沟通的桥梁。
第五，助力扶贫。扶贫开发与乡贤治理具有相互塑造的效应。扶贫项目激活村庄获利空间，为新乡贤参与乡村治理提供了经济和文化土壤。新乡贤在经济生产、社会关系和文化价值等方面嵌入村庄社区，不仅具有资源、知识和能力，而且熟悉乡村情况，因而可以在政府与村民、市场与村民之间搭建桥梁，在项目设立、项目落地、生产经营、帮扶带动方面有效推动精准扶贫。
第六，德治教化。新乡贤参与乡村治理能够发挥道德示范作用，重建乡村道德体系，培育乡村道德新风尚，以乡贤文化涵养农村社会主义核心价值观培育。新乡贤的一个重要特质就是“品德高尚”，这正是其在群众中具有口碑威望的原因。新乡贤通过“言传”“身教”两个方面进行德治教化，“言传”即指道德宣讲，通过乡贤榜、乡贤事迹、乡贤讲堂等方式宣讲乡贤文化和道德品质；“身教”则注重行动感化，通过“道德红黑榜”等方式进行劝导教育。在“三治融合”中，新乡贤主要发挥了“德治”补位的作用，有效弥补了“三治”结构中德治主体的缺失。
第七，践行法治。新乡贤参与乡村治理过程中不仅依靠德治力量，也借助法治资源，实现德法结合的乡村治理，维护乡村秩序之稳定。这主要表现在：建章立制，即通过建立完善村级规章制度（如乡规民约），监督乡村社会的政治行为，维持公平有序的状态；宣讲普法，一些具有法律背景的新乡贤，通过乡村课堂的方式宣讲国家法律法规政策；维护权益，新乡贤往往具有现代法治精神和法治意识，帮助村民在征地拆迁、农村集体财产分配等事项中维护村民合法权益；等等。
与此同时，新乡贤参与乡村治理过程中也存在一定的问题和消极作用。目前主要的问题及消极作用主要表现在如下五个方面。
第一，新乡贤可能会对乡村民主法治建设造成一定的破坏。新乡贤参与乡村治理主要是权威型人物治理，本质上还是属于人治范畴，在缺乏制度规范和约束的情况下容易导致假公济私、村庄民主萎缩等问题。当现代法治与乡村社会固有规范之间存在冲突时，新乡贤在参与乡村治理实践中难以合理运用取舍，往往过于注重固有规范而忽略国家法律法规，过于依赖乡土人情规则以权谋私、操纵选举、破坏基层民主，滥用声誉攫取资源，成为家族或宗族或宗派势力的代言人，甚至有些新乡贤演变为“新村霸”；新乡贤利用个人威望进行治理，存在“以德代法”的现象。
第二，新乡贤功能定位过于片面或过于宽泛。过于强调新乡贤的经济功能（忽略道德品行要素），目前几乎所有的乡贤组织都将“经济能人”列入其中，并将之作为重点进行强调，实践中容易演变为“资本下乡”，形成另一种形式的“富人治村”或“能人治村”。与之相反，一些地区又过于强调新乡贤治理功能的多样化，赋予新乡贤过多的任务，不仅要求其经济投资带动、推进公益事业、解决纠纷、维护治安稳定，还要求其道德宣讲、移风易俗，将本来是村“两委”和基层党政机关的工作都划给新乡贤承担。
第三，新乡贤与村“两委”组织间容易产生“强弱”力量对比下的张力。一方面在村“两委”强势的状态下，容易导致对乡贤组织的排斥与控制；另一方面在村庄既有的乡贤组织强势的状态下，容易陷入乡贤组织与村“两委”的对立甚至将村“两委”架空的状态。具体表现为，新乡贤角色关系混乱、权责不清晰，甚至因此引发过度参与村“两委”事务，与村“两委”在村庄治理上进行治权争夺；新乡贤参与乡村治理固然可以带来私人资源以弥补集体资源的不足，但是容易导致村“两委”和基层政权对于私人资源的过度依赖；由于新乡贤掌握丰富的资源，容易在村“两委”决策过程中“越位”决策，或者村级重大事项中与村“两委”观点不一致，相互内耗推诿，破坏村民自治。
第四，新乡贤与村民之间的紧张关系容易导致村庄权力结构的失衡。当新乡贤实力较为雄厚并具有显著影响力时，往往会成为村干部的联合对象，从而形成村干部与新乡贤共同分享村庄权力的治理局面。而普通村民由于信息不对称，再加上经济能力、社会资源等处于弱势地位，容易被排除到村庄权力格局中的边缘地带，难以有效参与到村庄实际治理过程中。
第五，一些新乡贤（如不在场乡贤和外来乡贤）回乡缺乏住房、养老等生活保障，加上激励机制不健全、参与制度合法性缺失、社会治理复杂化等因素，使得新乡贤回归动力不足，缺乏可持续的长效机制。
（一）立法引导
在全面推进依法治国战略下，新乡贤参与乡村治理需要纳入法治化轨道，应从中央和地方立法层面提供法律法规依据，使新乡贤参与乡村治理有章可循。目前全国各地开展的新乡贤参与乡村治理基本上还是处于基层探索阶段，国家法律法规中并无明确规定，仅在中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》、《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》等政策文件中有笼统要求，没有规定具体操作细则。自2018年7月全国人大常委会牵头启动了乡村振兴促进法的立法相关程序以来，乡村振兴立法工作取得了重大进展。日前第十三届全国人大常委会第十九次会议对《中华人民共和国乡村振兴促进法（草案）》进行了审议。《乡村振兴促进法（草案）》第三章为“人才支撑”，其中第二十七条对城市人才向乡村流动、社会人才参与乡村建设、返乡人才福利保障等方面作出了规定，对国家、县级以上人民政府及村民委员会、农村集体经济组织等主体提出了更为明确的要求。尽管《乡村振兴促进法（草案）》的相关规定仍然比较笼统，但在中央立法层面为新乡贤参与乡村治理提供了一定的法律依据，明确了中央到地方各级主体在推进新乡贤参与乡村治理中的义务与责任。《乡村振兴促进法（草案）》应与《民法典》《村民委员会组织法》《土地管理法》等法律法规相衔接，在现有法律框架下解决社会人才和返乡乡贤的村民资格及宅基地保障等问题，并在今后的正式稿中对此予以明确规定。
地方性法规是乡村治理地方层级立法的主要渊源。例如，2019年5月1日起施行的《昌吉回族自治州乡村治理促进条例（试行）》是新疆首部关于促进乡村依法治理工作的单行条例，从立法层面为农村环境治理等问题提供依据，促进乡村治理的宗旨和依据、适用范围、治理方式和目标、体制机制、职责等。又如2019年5月1日施行的《湖州市美丽乡村建设条例》第四十二条明确规定新乡贤参与美丽乡村建设的方式。因此，在《乡村振兴促进法（草案）》通过之后，地方可以因地制宜制定相应的“实施条例”（地方性法规），作出更为细化的规定。《乡村振兴促进法》的地方实施条例应该主要围绕进一步明确新乡贤及乡贤参事会的角色定位、权责范围，明确乡贤尤其是在外退休乡贤回流的方式与策略，明确乡贤参事会与村“两委”之间的关系等问题展开。新乡贤返乡后的宅基地分配及居住保障、外来乡贤或不在场乡贤在返乡后如何获取村民身份等问题至关重要，直接关系到新乡贤是否能够留住。因此，《乡村振兴促进法》地方实施条例应该对新乡贤返乡后生存保障方面的事项进一步明确细化、操作化。例如，将退休返乡者的养老待遇和医疗保障等实现方便划转和高质量对接；结合2018年以来宅基地“三权分置”改革实践，在落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权的同时，适度放活宅基地使用权，将农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用的空闲农房及宅基地，以租赁的方式出租给外来人才及返乡乡贤使用，租赁期限可以稍长一些，以获得较为稳定的居住使用预期；对于投资农村集体经济的返乡乡贤可以给予集体经济组织“特别成员”待遇，回乡稳定居住的新乡贤如果符合条件则可将户口迁回农村，获得正式村民身份，不符合条件的可以给予特殊村民资格，赋予其出席参加村民代表大会的资格，虽对乡村事务不具有投票表决权，但可就乡村事务发表意见建议。
（二）政策配套
当前关于新乡贤参与乡村治理的规定主要见于地方政府（地级市、县、乡三级）下发的党政文件，作为新乡贤参与乡村治理的主要政策依据。这种政策试验（policy experimentation）决策模式具有“适应性治理”的特点，可配合国家层面立法对新乡贤参与乡村治理进行灵活推进，进而在总结经验的基础上形成一般性法律法规，予以建制化、正式化，在乡村、城市社区普遍建立乡贤治理制度。政策集中表现为党政文件，可以在法律法规框架下因地制宜地出台一些符合本地实际的办法，大体可以涵括新乡贤参与乡村治理的方式、新乡贤待遇保障落实、地方党政机关责任及考核等方面进行配套性规定。
在新乡贤参与乡村治理的方式上，通过健全相关的规章制度，将乡贤参与乡村治理与制度治村相结合。新乡贤参与乡村治理包括组织化和非组织化两种形式。非组织化形式主要是指新乡贤以个人名义直接参与乡村治理及相关事务。组织化形式主要是指新乡贤以乡贤参事会等组织平台的方式参与乡村事务，一般新乡贤个人并不直接参与村务。这两种形式各有利弊，前者更为灵活，但是作用有限；后者成本更高，却能深入广泛参与村务。第一种形式在乡贤参与村治早期或乡贤力量薄弱的地区比较多见，而在乡贤参与村治比较成熟、乡贤力量较强、组织化程度比较高的地区则主要采用第二种形式，这也是今后新乡贤参与乡村治理的发展趋势。由于“乡贤理事会”的自组织性质，实践中缺乏规范的指引，也缺失夯实的制度基础，因此当前可以通过政策形式指导建设“乡贤参事会”“乡贤理事会”“乡贤议事会”等组织化平台，为乡贤参与乡村治理提供组织基础。例如，市、县两级层面可以制订《关于培育和发展乡贤参事会的意见》及实施细则，乡贤参事会可以制定《乡贤理事会章程》《乡贤理事会成员产生办法》《乡贤理事会议事规则》等规章制度，借助乡村内部的村规民约、村民自治以及风俗习惯、道德规范等一整套规范体系，明确新乡贤与村“两委”、村民之间的关系，明确乡贤选择标准，明晰权责分配，规范新乡贤参与乡村治理的方式。
在规范新乡贤返乡的组织动员引导、资金配套扶持、精神荣誉鼓励和制度保障等基础上，建立健全相关激励机制，为新乡贤回归乡村创造条件，解决其后顾之忧。一些地方政府已经采取了诸如对有突出贡献的乡贤予以表彰（如开展“优秀理事长”“优秀理事”“模范乡贤”“杰出乡贤”等评选活动），宣传优秀事迹，通过制定政策对返乡乡贤在居住、补贴、医疗、养老等方面予以补助等措施。此外需要健全新乡贤参与乡村治理的保障机制，培育契合乡村振兴的新乡贤。政治上的保障包括保障其选举权与被选举权，赋予新乡贤一定的政治身份，如通过“镇长顾问”“镇长助理”“村长助理”等挂职的方式参与乡村治理，吸纳杰出优秀的新乡贤担任村干部；经济上的保障包括为新乡贤反哺村庄提供诸多便利和配套措施，为投资企业的设立、税费减免等方面提供一定的政策倾斜；物质精神方面的保障，主要包括保障返乡乡贤的合法权益，解决其基本的生存发展条件，给予精神或物质奖励（如对外来乡贤授予“荣誉村民”称号）；完善乡贤理事会成员的进入退出机制，增加理事会的流动性，通过各种方式吸引“不在场”的乡贤回归，成为乡贤理事会的新生力量。
（三）村规保障
村规民约是村民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范，是引导基层群众践行社会主义核心价值观的有效途径，是健全和创新党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制的重要形式。新乡贤参与乡村治理必须立足于乡村场域，因而可通过村规民约等乡村自治规范协同规制引导。一方面新乡贤参与乡村治理、推进乡村建设发展必须在乡村场域展开，需要遵守村规民约等乡村自治规范；另一方面新乡贤在乡村治理中具有引领作用，其反哺故里、社会治理、乡风引领等“群贤协治”行为的核心就是带头遵守村规民约，为村民们讲解村规民约，引导村民革除陋习，养成良好的生活习惯，从而推动乡村治理和发展现代化，助推社会和谐发展。
村规民约是乡村治理的主要规范，实践中可结合本村实际对乡村治理及相关事务进行全方位且更为灵活的规定，因而应充分发挥村规民约的作用，规范、保障、引导新乡贤参与乡村治理。首先，新乡贤尤其是返乡在村的新乡贤长期生活在乡村、实际参与乡村治理，可通过村规民约赋予其特殊身份。如通过村规民约的方式约定，对外来乡贤授予“荣誉村民”，对于返乡乡贤可接收户籍迁回农村等。此外一些物质和精神层面的激励性规定都可纳入村规民约，村民会议通过后可以给予一定的保障。
其次，在村规民约中规定新乡贤的权利和义务，尤其是参与乡村治理及相关事务的范围。新乡贤是特殊的村民，在参与乡村事务方面应该享有一定的权利，如户籍回迁乡村的新乡贤获得村民身份，因而应赋予其与其他村民同等的权利和义务，但在不具备分承包地、责任山条件的村庄可以通过协商的方式让新乡贤放弃这类财产性权利；如户籍未迁回乡或外来乡贤，则可赋予其除选举权被选举权之外的其他权利，如出席村民大会、村务建议权、质询权、监督权等。村规民约可以规定新乡贤参与乡村事务的范围，主要围绕村“两委”班子建设、村庄发展、乡村旅游、村务咨询、道德宣讲等方面，为乡村治理和乡村发展建言献策。
最后，村规民约可规定新乡贤参与乡村治理的方式，明确村“两委”与乡贤理事会之间的关系。新乡贤参与乡村事务方式主要分为组织化和非组织化两种，村规民约可以结合本村实际情况明确具体的参与方式。如果选择“乡贤理事会”这种组织化平台参与方式，则应在村规民约中明确村“两委”与乡贤理事会之间的关系，应将乡贤理事会定位为村“两委”领导下的乡村治理力量。
（四）多方监督
在制度治村的基础上进一步充分发挥新乡贤参与乡村治理的作用，需要强化对新乡贤及乡贤理事会的监督制约，避免个别返乡的新乡贤在乡村治理中扮演“家父长”角色，防止新乡贤利用自己的影响力干扰乡村治理，甚至出现村级腐败。尽管新乡贤在乡村治理中具有重要地位和作用，但是其权力的获得、运用和监督，都须严格依据村民自治有关法律制度运作，接受多级监督。首先，基层党政部门的监督。乡镇党委、政府要加强对新乡贤及乡贤理事会参与乡村治理的指导及督促检查，将乡贤理事会等乡村自组织作为基层组织建设的经常性工作，纳入村“两委”班子目标责任及考核内容。对于进入村“两委”班子，在基层群众性自治组织中从事管理的新乡贤，还应按照纪检监察的相关规定进行监督，防止权力的滥用。
其次，村“两委”的监督。村“两委”是法律和党内法规规定的农村基层组织，新乡贤及其运作平台“乡贤理事会”的性质类同于红白理事会、移风易俗协会等自组织，各类乡村自组织应在村“两委”的领导下开展工作，需要接受村“两委”的监督。村“两委”可以通过列席乡贤理事会会议听取通报、参与乡贤投资承包项目检查验收、调查研究收集民意、集体例会审查等方式，对乡贤参事会重大决策、公共服务、投资运行、工程建设、财务公开、廉洁履职等方面进行监督。如发现新乡贤及乡贤理事会实践运作中存在问题，村“两委”应向其提出的建议、督促整改，如发现新乡贤及乡贤理事会涉嫌贪腐谋私、侵害群众利益等违纪违法问题的，应报乡镇纪检监察部门调查核实。
最后，村务监督委员会的监督。村务监督委员会是依法设立的村务监督机构，是村民自治机制和村级工作运行机制的完善，也是村民监督村务的主要形式，其主要负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生。村“两委”成员、人民调解员、村妇联执委和德高望重、办事公道的群众代表共同参与监督，具体组成可聘请本村老党员、老干部、老教师、复退军人、经济文化能人等参加，代表村民监督新乡贤及乡贤理事会的运作。村务监督委员会代表村民对乡贤理事会进行监督，其成员要对乡贤理事会制度运行情况、乡贤理事会参与乡村事务情况、乡贤理事会各项收支及村“两委”与乡贤理事会之间的关系等事项进行监督。村务监督委员会及其成员可对新乡贤及乡贤理事会享有知情权、质询权、审核权、建议权等权利，如列席乡贤理事会会议，获悉了解其决策情况；可对乡贤理事会运行及参与乡村建设等事项提出质询，要求其作出说明；对乡贤理事会的财务、会务及章程遵循情况进行审核；可就新乡贤参与乡村治理的方式及事项范围等提出建议。只有通过完善多级监督机制，才能有效规避新乡贤演变为“富人治村”“强人治村”的风险。
同时，村民对新乡贤参与乡村治理也可以进行广泛的监督，共同促进乡村的发展。
此外，新乡贤的情感特质要求乡贤的形成和发展必须依托浓厚的新乡贤文化，从文化层面为新乡贤参与乡村治理提供情感土壤。因此，一方面需要培养新乡贤文化，挖掘本土新乡贤文化资源和新乡贤事迹，通过道德讲堂等方式宣讲新乡贤的先进事迹，营造新乡贤文化示范效应。另一方面要在社会中进一步形成尊重新乡贤、重视新乡贤、爱护新乡贤、信任新乡贤的文化氛围，既要形成“回乡光荣”“回乡创业”的社会舆论，又要过亲情、友情、乡情留人，使其在乡村振兴中找到归属感，提高他们“回报桑梓、建设家乡”的自信心和自豪感。新乡贤文化的培育需要注意整合优秀传统美德和社会主义核心价值观，将传统德治与社会主义道德治理向结合，引导村民形成共同的价值取向，践行社会主义核心价值观。
党的十九届四中全会的主题为“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，明确提出要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。新乡贤是当前乡村治理中的重要力量，是乡村社会治理共同体建设中不可忽视的主体之一。新乡贤参与乡村治理并不意味着其在乡村治理中是唯一的、决定性的力量，而是与基层党政机关、村“两委”、村民以及乡村其他自组织之间相互互动协商的治理主体，众多治理主体基于各自的特点和角色定位形成乡村社会治理共同体，多元主体合作共治，合力推进乡村振兴和法治建设。
《清华法学》2020年第4期要目
1.新乡贤参与乡村治理的作用分析与规制引导
陈寒非；高其才（5）
2.法律监督机关
——宪法上人民检察院性质条款的规范意义
黄明涛（18）
3.结果的提前实现
——既有学说批判与结果归属认识论提倡
周啸天（34）
4.两小无猜非儿戏
——一条司法解释的法教义学解释
杜治晗（53）
5.证据“属性”的学理重述
——兼与张保生教授商榷
何家弘；马丽莎（72）
6.通过诉前调解控制“诉讼爆炸”
——区域经验的实证研究
左卫民（89）
7.《民法典》中的“参照适用”
张弓长（107）
8.个人对抗商业自动决策算法的私权设计
林洹民（125）
9.数据泄露损害问题研究
解正山（140）
10.绿色原则在物权限制中的司法适用
郑少华；王慧（159）
11.平政院编制立法考论
胡译之（180）
12.人民币国际化条件下清算最终性与破产法的冲突与协调
韩龙；毛术文（193）
《清华法学》由中华人民共和国教育部主管，清华大学主办，清华大学法学院《清华法学》编辑部编辑，双月刊，逢单月15日出版。清华法学秉承清华大学自强不息，厚德载物，行胜于言之精神，《清华法学》以严谨求实自律为办刊宗旨，以开放的姿态，预留佳圃，敬候国手佳作。
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