丁庭威：经济法视域下治理突发公共卫生事件的法治保障

一、背景与问题的提出

二、理论检省：突发公共卫生事件的经济法治困境

三、现实进路：突发公共卫生事件的经济法治保障

四、结语

　　（一）背景

　　综观人类文明的发展史，可谓是一部与突发公共卫生事件作斗争的的对抗史。人类不断总结过往对抗疫情的经验与教训，才能更好地谋求社会及经济的进一步发展。经济法作为“发展促进法”、“风险防控法”，在防控突发公共卫生事件的过程中发挥着重要作用；同时，对突发公共卫生事件的治理亦对经济发展影响巨大，因而可以通过经济法等相关部门法的制度安排，在财税、竞争、金融、计划等方面为突发公共卫生事件的治理提供经济与法律的支撑。由上，笔者拟从经济法的视角对治理突发公共卫生事件的法治保障问题做一探讨，以求教于方家。

　　（二）问题的提出

　　按照现代危机管理理论，危机的发展可分为三个阶段，分别是危机事件发生前的预防和准备、危机事件中的积极应对及危机事件消除后的社会秩序恢复与重建。罗森豪尔特认为，危机事件一般具有突发性和紧急性、高度不确定性、影响的社会性和决策的非程序化等特征，突发公共卫生事件由于其突发性、紧急性、高度不确定性及其社会性的影响，显然可作为一种典型的危机事件，其历程自然符合危机事件发展的一般规律。对此，可将突发公共卫生事件分为前期的预防阶段、中期的应对阶段以及后期的恢复阶段。针对突发公共卫生事件的前期、中期及后期三个阶段，通过经济法基础理论的检省以及现实制度设计的探析，不断在经济法治框架下探索突发公共卫生事件的形成原因、应对策略以及保障体系，进而形成现代化的突发公共卫生事件防控法治保障体系。

　　（一）本体论：“二元结构”下的政府与市场、宏观调控法与市场规制法

　　在经济法制度生成与发展的历程中，政府与市场关系自始至终是无法绕开的核心问题，对两者边界的不断厘定逐渐形成经济法本体的“二元结构”——宏观调控关系与市场规制关系，并由此，逐渐发展出经济法的两大制度构成——宏观调控法与市场规制法，经济法本体论在发展的过程中日臻成熟。对于突发公共卫生事件，经济法本体论的理念价值可谓如影随形，而在紧急应对突发公共卫生事件的不同阶段中，政府与市场的作用得以“轻重变易”、宏观调控法与市场规制法的效用在“治乱离合”的过程中得以较好发挥。

　　作为“理性人”，追求自身利益最大化可谓本性，正如布坎南所言，“个人的行动天生要使效用最大化，一直到他们受到抑制为止”；同时，根据“集体行动”的逻辑，由于私人之间达成合作的成本非常高昂，个体并不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益，诚如亚里士多德所指出的，“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的东西，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”因此，追求个人利益最大化而忽视社会公共利益在一定程度上是符合作为“理性人”的价值判断以及“集体行动”的行动逻辑的，然而在突发公共卫生事件中，过分追求个人利益最大化而忽视公共利益是需要进行规制的。此时可通过大量运用宏观调控法与市场规制法的调制手段，维持社会经济的良性运行，例如，通过价格法、消费者权益保护法对哄抬物价的行为予以打击；通过产品质量法对制假售假行为进行规制；通过财政法、税法以及金融法对地方政府、企业以及个人予以财政支持、税收减免与金融扶持来支持疫情后的恢复重建工作。然而，仍需承认的是，针对突发公共卫生安全事件，应以此为契机，更加机动地对“政府与市场关系”进行界定，并为宏观调控法与市场调控法更好地发挥“合力作用”而提供日臻完善的制度供给。

　　（二）价值论：“价值权衡”中的自由与秩序、发展与安全

　　自由与秩序作为经济法的一对重要价值，一直受到经济法治的保障。然而这对价值本身亦是一对矛盾，在日常的实践生活中市场需要不断对其进行取舍以寻求平衡。在应对突发公共卫生事件时，这对价值间的冲撞更激烈，亟待在突发情形下予以平衡。这里的自由与秩序大致可分为“经济自由与市场秩序、监管秩序”以及“个人自由与公共秩序”。就前者而言，在突发公共卫生事件的中期应对阶段，市场秩序、监管秩序显然比在平时被给予较多关注的经济自由更重要；就后者而言，突发公共卫生事件前期预防与中期应对阶段（防控期间）所采取的一系列“封禁”措施已显然看出在紧急时刻公共秩序的重要性较之个人自由更甚。发展与安全在突发公共卫生事件的恢复阶段值得更多的关注，经济发展与公共安全的平衡几乎是当下整个国家与社会重点关注的问题，这对价值的平衡从各地政府打出的“一手抓疫情防控，一手抓复产复工”标语便可窥见一斑。经济法的价值取舍与平衡贯穿在预防、应对与恢复三阶段，不同价值间的平衡将不断丰富经济法的价值理论，而最终影响着我国治理水平与治理能力的现代化。因此，面对突发公共卫生事件，应将治理该事件所展现的时代经验与内涵更好地“内嵌”于经济法的价值权衡过程之中。

　　（三）基本原则：“原则贯彻”里的平衡协调、责权利相统一

　　平衡协调原则作为经济法的基本原则，其从社会整体利益出发，调整具体经济关系，促进、引导或强制实现社会整体目标与个人利益目标的统一。如前所述，突发公共卫生事件的形成在很大程度上是因为个人利益目标与社会整体目标——个体营利性与社会公益性——难以实现平衡协调，进而导致政府与市场的双重失灵。与此同时，市场经济规律与政府价格执法之间也应当取得良好平衡协调，然而事与愿违，忽视市场经济规律、无视经济利益协调的行为却时有发生。当下，如何实现生命安全与经济发展的平衡协调依旧是亟待我们解决的重要问题。因此，平衡协调原则理念的贯彻，应渗透至治理突发公共卫生事件的事前、事中及事后各阶段。

　　责权利相统一原则作为中国经济法一项根本性原则，在突发公共卫生事件的事中与事后即应对与恢复重建阶段发挥着重要的作用。责权利相统一原则要求权责相当，不能失衡、畸轻畸重，以免权重责轻专权擅权，或者轻权责重令人畏缩不前。在治理突发公共卫生事件的事中阶段，应合理配置权责，使得政府官员与执法人员果断担当、敢作敢为；而在治理突发公共卫生事件的事后阶段，应对表现突出的人予以表彰，而对违背角色担当，又没有很好说明回应的人员予以严肃问责。质言之，责任的追究作为现代治理机制与治理手段的重要组成部分，使得人类应对突发公共卫生事件的能力大大提高，但这类治理本身又会带来新的风险与问题，如制度化风险，使得责任的追究因被异化而导致处理结果的“事与愿违”，这是我们今后在治理突发公共卫生事件时需要予以规避的。

　　如前所述，笔者通过对突发公共卫生事件的经济法治困境进行理论层面的检省，通过本体论重点解析突发公共卫生事件产生的原因，即政府与市场的“双重失灵”；通过价值论重点解析应对突发公共卫生事件中的价值权衡；通过基本原则重点解析贯穿在突发公共卫生事件治理全过程中的经济法治理念。后文笔者将继续遵循前文分析思路，结合经济法理论的三方面以及突发公共卫生事件治理的三阶段，通过实践层面的探析，为今后治理突发公共卫生事件提供经济法治保障。

　　（一）轻重变易，治乱离合——“轻重变易”下的政府与市场关系

　　2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”，首次提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这是我国经济市场化和政治民主化改革进程的重大进步，意义重大。“市场决定论”已成为我国发展中国特色社会主义市场经济的总基调，在促进经济社会发展中发挥着重要作用。历史经验证明，在这种突发公共事件上中央权威的确立与保持，是一个国家社会稳定、经济繁荣乃至民主建设顺利进行的根本保障。质言之，特殊时期政府与市场关系的“轻重变易”并不与“市场决定论”相冲突，反而还互为补充，不断深化并完善我国“市场决定论”这一经济法治理论的时代内涵。基于此，笔者从不同阶段，解析在突发公共卫生事件中的政府与市场关系，不断理清政府与市场在治理突发公共卫生事件中的边界。

　　首先，在预防阶段，正因政府与市场陷入双重失灵，而导致个体营利性与社会公益性难以得到平衡，市场主体基于“理性人”的思维谋取自身利益最大化而在一定程度上罔顾社会公共利益，政府亦基于“公共选择”的理念思维使其缺乏足够动力采取及时、充分、有效的防控措施。因此在今后的预防阶段，应倾向于政府与市场作用的双重发挥。第一，政府执法机构应吸取经验，加强监管。首先对易成为突发公共卫生事件传播源头的动植物进行严格且细致的筛查，并对易造成突发公共卫生事件传播的行为加强监督，对其进行严格的管控；其次一旦发现违反监管要求，从事违反相关突发公共卫生事件防控法律法规规定的行为时，要坚决予以取缔并给予处罚；最后当突发公共卫生事件初现端倪时，需及时且充分进行信息公开、对人口大规模流动的行为进行及时控制，尽己所能，强化政治担当，将突发公共卫生事件可能产生的危害控制在最低程度与最小范围。第二，应注重市场主体作用的发挥，作为“理性人”的市场主体，不仅对自身经济利益的追求最大化，同时对其生命健康安全的维护亦格外关注。当市场主体发现政府压制舆论、不公开信息、不采取有效防控措施时，应集体借助舆论的力量，促使政府充分公开信息并及时采取防控措施，切实维护自身以及社会公共利益。

　　其次，在应对阶段，政府作为普遍性和强制性的社会经济组织，天然具有一致行动的优势，因而在突发公共卫生事件的应对阶段，应着重政府作用的发挥，市场主体理性的自利选择就是支持政府的管制，以得以实现人人“帕累托最优”，乃至社会效率最优状态。正所谓“乱世用重典”，应对措手不及的突发公共卫生事件，亦可谓是应对阶段性的“乱世”，许多违法犯罪行为容易在此时爆发。例如，囤货居奇、哄抬物价、制假贩假、散布谣言等一系列危害社会经济稳定的行为如雨后春笋般涌现，易造成社会混乱。此阶段市场作用的发挥余地相对较小，亦或说单纯发挥市场的作用已于事无补，政府应通过强制力打击违法犯罪行为。从经济法的角度来看，政府应综合运用宏观调控法与市场规制法来维护社会经济稳定运行。如利用价格法、竞争法来打击囤货居奇、哄抬物价的行为，同时也应当容忍防疫用品价格适当上涨，展开温情价格执法；运用消费者权益保护法、产品质量法来打击制假贩假的行为，等等。

　　最后，在恢复重建阶段，当社会环境相对稳定后，“市场决定论”应充分发挥其本质作用，充分发挥市场规律的作用。疫情期间，市场主体损失惨重，此时各主体会加紧复产复工，抢回损失的利益；同时，遵循市场规律展开自由竞争，也可实现疫情之后市场主体的“优胜劣汰”，实现我国经济结构的“优化升级”；此外具有社会责任感的企业，会利用自身生产经营的优势，转型生产防疫物品，在缓解防疫压力的同时也尽力谋求自身更好转型发展。

　　由上，突发公共卫生事件不同治理阶段政府与市场作用的“轻重变易”（参见表1）皆没有改变“市场决定论”——“市场在资源配置中发挥决定性作用并更好发挥政府作用”——这一社会主义市场经济的基本论断与经济法本体论的理论内涵，对突发公共卫生事件治理中政府与市场作用的轻重发挥，反而是对本体论中政府与市场边界界定方法的良性拓补，使得理论更具生命力、自洽性。正所谓“灰色的理论来源于常青的实践”，理论的创设就是为了更好地指导实践，实践的变通运用也是为更好地拓补理论，使得理论更具有生命力。通过经济法本体论在治理疫情中的实际运用，可以不断提高政府与市场在治理突发公共卫生事件中的水平。

表1 治理突发公共卫生事件不同阶段中政府与市场关系的“轻重变易”

　　（二）权衡利弊，分清主次——“价值权衡”中的安全与发展、自由与秩序

　　正所谓“两利相权取其重,两害相权取其轻”，自古人们便懂得利益和价值的权衡之术。平衡协调原则作为经济法的基本原则，亦将各种利益——尤其是经济利益——的平衡视为己任；而自由与秩序、安全与发展是经济法固有的价值追求，在本次突发公共卫生事件的治理过程中，各种价值之间的权衡更是贯穿整个疫情的发展始末，尤以对自由与秩序以及安全与发展这两对价值之间的平衡为代表。

　　首先，在预防阶段，安全与发展的价值权衡潜藏于政府管理与市场运行的过程之中。维护人的生命健康安全并促进经济健康发展是政府的职责所在；市场运行的好坏与否，也将直接决定经济发展的质量。但是，在预防阶段，我们应更多地将关注点转移到安全这一价值层面上，诚如前文所述，在预防阶段，应秉持“细致筛查、加强监管、严格准入”的要求，将风险尽量规范在可控的范围之内，将对人生命安全的威胁降到尽可能低的程度，在此基础上，追求经济的高质量发展。易言之，发展的价值追求蕴藏于保障安全的价值之中，在疫情治理的预防阶段，安全价值作为基础性的价值追求，是经济发展是否高质的重要影响因素，只有在保障安全的前提之下，才能追求经济的发展。

　　其次，在应对阶段，自由与秩序的价值权衡是最先被公众注意的。自由感驱使人类去从事那些旨在发展其能力和促进其个人幸福的有目的的活动，人类痛恨那些没有正当理由便破坏上述目的的对自由的限制，秩序是为人们更好地追求自由所提供的外部环境。在没有发生突发公共卫生事件时，对于自由的追求是每个人的权利，应受到充分的保障。但当突发公共卫生事件发生时，对稳定秩序的追求会在一定程度上限制对自由的追求。从经济法的角度出发，自由与秩序更偏重于经济自由与市场秩序、监管秩序。从疫情这类突发公共卫生事件应对阶段一系列停产停工举措以及对于囤货居奇、哄抬物价所采取的打击策略来看，此时的经济自由在一定程度上让位于稳定的市场秩序与监管秩序。另外，对于稳定秩序的追求也是为了创造安全的外部环境，因此，维护秩序的稳定与安全外部环境的追求具有内在的一致性。

　　最后，在恢复重建阶段，安全与发展的价值权衡将再次成为社会关注的重点。追求安全的欲望促使人类去寻求公共保护，以抵制对一个人的生命、肢体、名誉和财产所为的非法侵略。同时根据马斯洛的需求理论，安全需求是人类最原始和最基本的需求，只有在安全需求满足的基础上，人才能进行物质利益乃至更高层次如自我价值实现的追求。因此，对于安全的追求可谓出自人性之本能，政府无须做过多干预，只需对一些恶意危害他人安全及公共安全的行为做相应规制便可，更多的执法资源及制度资源应投至发展之中，尤其是投入到经济及民生的发展之中。此次疫情作为一场危机，危中有机，应抓住本次疫情所带来的世界政治经济格局变革的机会，抢抓机遇，迎难而上，奋力发展经济。基于此，安全与发展的平衡在公民与政府的协力配合下——公民对安全的本能追求及政府承担发展的天然职责——便可实现较好平衡。另外，对于经济发展的追求，是以市场主体自由竞争与市场经济自由发展为前提的，因此发展与自由的价值内涵亦具有内在的一致性。由上，突发公共卫生事件的不同治理阶段体现着不同价值之间的权衡（见表2）。

表2 治理突发公共卫生事件时价值之间的“利弊权衡”

　　（三）平衡协调，科学问责——“原则贯彻”里的平衡协调、责权利相统一

　　1.平衡协调原则的贯穿

　　平衡协调原则作为经济法的基本原则，在平时正常的经济秩序中可消弭个体追求利益所生流弊，促进社会在竞争基础之上的团结合作。另外，通过经济法的平衡协调，才能创造并维护一个令市场机制和政府得以发挥作用的良好外部环境。该原则在治理突发公共卫生事件的整个过程中，亦发挥重要作用。在预防阶段，发挥政府与市场的合力，平衡协调个体营利性与社会公益性；与此同时，平衡安全与发展之间的关系，在确保人的生命健康安全的基础之上追求经济的高质发展。在应对阶段，平衡协调自由与秩序的价值追求，充分发挥政府的作用，营造稳健的市场秩序与监管秩序。在恢复重建阶段，需再次平衡协调安全与发展的两者价值，充分遵循个体本能与市场作用，发挥“市场决定论”的作用，抢抓经济发展与民生保障的机遇，进一步减少经济负面效应。

　　2.完善科学问责机制

　　经济法兼具积极的鼓励促进作用与消极的限制禁止作用，理应对于优异表现积极鼓励，同时也应当对消极懈怠、规避责任的行为予以限制禁止，同时给予一定的问责。面对突发公共卫生事件，在恢复重建的阶段应着重关注科学问责机制的构建，使得教训得以吸取、经验得以沉淀、官员积极性得以激发。对于科学问责机制的构建，应遵循三段式——“角色担当（responsibility）”+“说明回应(answerability)”+“违法责任(liability)”——的问责机制。首先对于“角色担当”，应当明确突发公共卫生事件防控中各级官员以及其他社会组织的人员尤其是负责人是否自觉履行好特定角色的义务与要求，同时勇于担当其专业与本份；其次对于“说明回应”，在角色担当中，有关突发公共卫生事件的利害关系方乃至公众可以提出意见、质疑和建议，担当角色的主体应当随时回应来自体制内外的各种质疑、监督，并由各角色主体对自身在治理突发公共卫生事件中所作出行为及所采取的措施进行适当的解释、说明，这也是一种沟通商谈，通过说明回应（answerability），在官民沟通与充分说理中形成共识和决策，达致合理性和合法性高度统一的法治境界；最后，主体违背角色要求或经不起质疑与监督时，就应当承担相应的不利法律后果（liability），包括引咎辞职、责令辞职、撤职等行政或党纪处分，责令停止、赔偿等民事责任，乃至承担刑事责任。由此，通过对问责机制的完善，对不同主体进行合理问责，而非被社会舆论与民众情绪“牵住牛鼻子”，以此为基础，更好地为今后治理突发公共卫生事件提供经济法治方面的制度支撑。

　　经济法作为“发展促进法”、“风险防控法”，在治理突发公共卫生事件的过程中发挥着重要作用。全文通过理论层面的检省与现实路径的探寻，从经济法本体论、价值论与基本原则的角度入手，以突发公共卫生事件发展的不同阶段为切入点，在政府与市场关系的“轻重变易”中寻求突发公共卫生事件防控的“治乱离合”；在自由与秩序、安全与发展的“价值权衡”里推进突发公共卫生事件防控的“试错进步”；在平衡协调、科学问责的“贯彻实施”下构建突发公共卫生事件治理的“长效机制”。笔者结合经济法基础理论的三方面以及突发公共卫生事件治理的三阶段，通过理论层面的检省及实践层面的运用，以期为今后治理突发公共卫生事件提供较为坚实的经济法治保障。

责任编辑 | 金梦洋

审核人员 | 张文硕 

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