大陆架和海洋公域的悄然争夺

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大陆架和海洋公域的悄然争夺

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作者简介

About the Author

佩特拉·古姆普洛娃

Petra Gümplová

德国耶拿大学“全球公域转型与地球生态系统的未来”研究项目组组长

译者

陈曦笛

清华大学国际法学博士生

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声明

Announcement

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正文

Blog

    2023年12月19日，美国国务院公布了界定其国家大陆架外部界限的地理坐标，该界限延伸至海岸200海里以外。经过20年的广泛科学研究，目前美国在世界海洋中主张约100万平方公里——遍及北极、白令海、大西洋、太平洋、马里亚纳群岛和墨西哥湾。与其他区域的大陆架一样，美洲大陆架拥有许多宝贵的自然资源（珊瑚、定居物种、碳氢化合物、稀有元素），并为海洋生物提供了宝贵的栖息地。这些区域现在已成为对自然资源拥有主权权利的专属区域，增加这个国家的领域和自然财富。

    就海洋地理和地质学而言，大陆架是陆地的水下延伸部分。它包括大陆的水下浅滩、陡峭的大陆坡和大陆隆，大陆隆的尽头是深海底的平原。大陆架也是一个法律概念。《联合国海洋法公约》（以下称“《公约》”）将其定义为对沿海国领海以外至距离基线200 里（或更远）的海底区域的海床和底土上的自然资源拥有专属主权权利的区域。寻求将其大陆架外部界限扩展到200海里边界以外的国家必须向大陆架界限委员会（以下称“委员会”）提交申请，并附有全面的科学文件，证明存在可归属于申请国的扩展大陆架。委员会在此基础上就各国应划定的大陆架外部界限提出建议。

    美国不是《公约》的缔约国，也没有向委员会提交申请，但它严格遵守其规则和技术准则，从而与大多数沿海国家一样，努力尽可能地扩大大陆架的边界。可以说，除南极洲以外的所有大洋正在进行的海床划分进程是划分世界自然财富的最重要进程之一，影响深远。这一改革（指建立国际法上的大陆架制度，笔者注）的目的是保护各个沿海国家利用海洋自然资源的平等机会，防止少数国家自由、无节制和大规模地开发海洋资源。虽然这一目标可以实现，但它也导致全球海洋公域被极不均衡地划分为国家专属管辖区。这有损于更公平地分享共同资源的愿望，也有损于为保护海洋环境这一更大的全球公共利益而进行集体管理的可能性。

附属物原则

    各国对大陆架的主张是一个非常现代的现象。在第二次世界大战结束之前，只有两个公认的海区——领海和公海。出于安全和渔业保护的原因，人们对不超过3海里的狭长领海提出了主权要求。领海以外的公海被认为是一个无主的共同领域，向所有人开放，受海洋自由原则管辖，允许自由航行和捕鱼。二十世纪头几十年，各国开始扩大对其海岸附近海床及其底土的主权要求，以保护定居渔业和钻探采矿的专属开发权。第二次世界大战结束后，随着新钻探技术的出现，大陆架被视为近海石油开采的新领域，向海发展的趋势获得了新的动力。

    1945年9月28日，在美国大西洋沿岸发现石油和矿产之后，美国在《杜鲁门宣言》中对大陆架专属管辖权作出了具有里程碑意义的断言。美国哈里·杜鲁门总统声称，大陆架是陆地的延伸，“天然附属于陆地”，因此其资源是国家领土内资源的一部分。他还认为有必要从海岸出发，控制和管理海洋资源的利用和保护。到1956年，约有25个国家单方面声称对大陆架拥有主权或管辖权，或对大陆架上的矿产资源拥有专属权。这些主张反映出，在沿海国对大陆架的专属控制权的合法性问题上，正在形成一种普遍共识。附属原则——陆地自然延伸至海底，大陆架是领土的合法延伸——作为主要理由占据了上风。

    经过一系列会议后，1982年通过的《公约》为大陆架建立了一个复杂的法律制度。第77条第3款规定，沿海国对大陆架的权利不取决于其有效占领或声明占领，也不取决于任何明文公告。关键问题是大陆架外部界限的划定。第76条将默认边界设定为大陆边外缘，或在大陆边外缘未延伸至该距离时，设定为距测算领海宽度的基线 200海里处。当大陆边延伸至200海里以外时，《公约》允许延伸至大陆边的最外缘。总体而言，大陆架的延伸范围不得超过一国基线后350海里或距其2500米等深线（水面下2500米点的连线）100海里，以对申请国更有利者为准。

    目前，世界上大多数沿海国家都在寻求将大陆架扩展到最大可能距离的可能性，从而获得对海底矿藏和化石燃料以及其他潜在宝贵资源的专属权。自2001年俄罗斯提交第一份申请以来，委员会已收到93份扩展大陆架申请。许多邻国的权利主张相互重叠——中国和日本、日本和韩国、日本和俄罗斯、马来西亚和印度尼西亚等等。在南海，马来西亚、越南和菲律宾的重叠主张与中国的主张发生了冲突。

    这些划界争端必须由国际法庭通过双边谈判来解决。由于大多数国家依靠先进、客观的科学方法使其主张合理化和合法化，并在大多数情况下遵守《公约》规定的法律程序，因此可以预见这些争端将通过和平手段解决。科学合理化和法律程序化掩盖了这样一个事实，即单个国家根据非常偶然的地理特征——领土面积、海岸长度、水下地理特征——攫取大块海洋公域，并将有问题的治理形式扩展到脆弱的、已经受到大规模人为影响的海洋生态系统中。因此，将洋底划分为国家管辖区引发了分配、政治和环境正义方面的紧迫问题。

财产权与水下准领土的不公正性

    大陆架是领土意义上的准主权领域——其他国家有权在国家大陆架上铺设海底电缆和管道，有权在其上覆水域航行，也有权在其上空飞行。然而，它是一个对自然资源——海底及其底土的矿物和其他非生物资源，以及属于不可移动的“定居物种”（蛤蜊、牡蛎、海绵和珊瑚，以及甲壳类动物）的生物——拥有完全和专属主权权利的区域。

    自然资源主权权利并非海洋法的发明。它们反映了“自然资源的永久主权”原则——国际法最重要的原则之一，该原则赋予各国对其领土内的自然财富和资源享有永久、最高和专属的权利。这意味着每个国家都有权自由使用自然资源，通过国家政策对其进行管理，将其置于财产权和开采合同之下，并自由决定收入的分配。自然资源主权本质上是属于国家的财产权，保护国家对领土范围内自然财富的最高政治控制权，以及对资源所提供经济利益的专有使用权。

    从三个主要方面来看，将主权财产权扩展并强加于大陆架是有问题的。首先，国家大陆架的划界加强和扩大了本已极不平等的自然资源划分。海岸线长的大国攫取了大块大陆架，而海岸线短的小国所占份额则小得多。内陆国家则两手空空，无法分享潜在的大陆架财富。换句话说，改革巩固了领土和资源占有方面现有的不平等。通过扩展大陆架，俄罗斯、中国、美国或澳大利亚等具有地理优势的大国不仅扩大了其经济财富，还巩固了其政治权力和地缘政治优势。俄罗斯是世界上陆地面积最大、自然财富最丰富的国家，现在控制着地球上最大的大陆架，拥有巨大的未开发碳氢化合物储量。澳大利亚因其地理位置，以及对赫德岛和麦克唐纳群岛的控制权，主张对扩展大陆架的权利，该大陆架的面积大于其陆地面积。

    其次，目前形式的自然资源主权并不能促进自然资源的公正利用。主权权利的行使并没有受到民主、宪政和人权中隐含的程序和政治正义准则的有效限制。在许多案例中，专制、腐败和侵犯人权的政府在行使包括自然资源权在内的主权时不受限制——他们决定资源政策、投资和开采合同，并控制资源租金和收入。腐败和不民主的治理，以及未能公平分配资源开采所带来的经济利益和社会环境影响，是行使主权资源权利过程中普遍存在的政治缺陷。不公正的资源政治已经延伸到海外。仅举一例，波斯湾地区拥有全球约三分之二的已探明石油储量和三分之一的天然气储量。该地区已被君主制石油国家瓜分，在这些国家中，不负责任的统治精英完全控制着依赖石油的经济体，并将收入用于牟取私利和维持统治。

    第三，将大陆架作为主权管辖区是将海洋生态系统从法律上解构为多维采掘空间的一部分，将这些采掘区分配给特定主体，以保护其迫切的利益，如经济发展或政治控制和自决。主权权利通过将海洋环境和生态系统的一部分确定为经济产品，并授权从其复杂、相互关联和共生的生态系统中提取这些产品来保护这些利益。对“海洋自然资源”的法律和经济再定义及其开采极大地破坏和伤害了海洋生物，造成污染、噪音和温室气体释放，进一步加剧了气候变化及其对海洋的影响（酸化、海平面上升、生物多样性丧失）。石油泄漏是近海钻井不可避免的外部因素，对海洋环境以及沿海社区和经济造成灾难性后果。

    海洋公域中的主权权利区已经纳入了地球上大部分已知和可开发的自然财富。现在，陆地和海洋上大部分宝贵的自然资源被国家瓜分，而这些国家在幅员、地理条件、体制等多个方面都极不平等，因此从自然财富中获益的能力也各不相同。《公约》的改革取代了以往少数国家不受限制地开发开放性公有资源的制度，确保每个国家都有平等的机会使用部分公有资源。然而，采掘国家化模式并没有为海洋公域及其资源带来最佳结果。它加剧了不平等和治理不善。采掘国有化的基本原理也从根本上冲突于，采取保护海洋生态系统而防止其进一步枯竭和有害环境开发的政策来解决环境和气候危机的当务之急。

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“法眼看南海”由暨南大学法学院/知识产权学院徐奇副教授及其团队运营，旨在介绍和分析国际法和南海问题有关的信息动态和名家学说

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图文编辑 | 陈嘉怡  暨南大学法学院/知识产权学院研究生

审校 | 徐奇 暨南大学法学院/知识产权学院副教授

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