原标题：在《FISA修正案》再授权的立法之争中做出选择

合著: 胡善庆，王文奎，王爱玲，陈霞芬，王彥邦，薛海培，敖锦赐

自2013年以来，美国公众逐渐了解到政府部门对《FISA修正案》（FISA Amendments Act，尤其是其702条款）所赋予权力的大规模滥用。国家情报机关在没有合法依据（probable cause）、没有法院手令（warrant）的情况下，对大量遵纪守法的无辜公民进行了监视，给不少人的生活、家庭和职业带来了严重的破坏。天普大学(Temple University) 物理系教授、前代理系主任郗小星教授就是其中一个因为政府滥用FISA权力而遭殃的例子。

《FISA修正案》，包括其中的702条款，将于2017年12月31日失效。为了对这个法案再授权（reauthorization），四个不同的国会议员小组推出条款各异、相互竞争的提案；主要焦点在于对现有条款的改革力度、对政府部门的监管力度 、延期时间长短等 。最终，经过各方的相互角力、博弈与妥协，国会将选择其中一个提案，在其基础上做一定的修改、调整后表决通过，作为法律实施。

本文试图说明：
•    为什么要关注《FISA修正案》的再授权？
•    哪一项提案最能反映亚裔的诉求？
•    我们该做些什么？

我们分析了近几年来《FISA修正案》的执行中存在的问题和对亚裔造成的不良影响，对这四项提案的内容作了比较，以便让大家对《FISA修正案》再授权立法的内容和过程有个了解，积极参与这个立法过程，确保政府能够充分地保护宪法赋予的公民权利，并对政府部门在FISA法案授权下从事的活动，有严密的监管机制。

文章结尾处列举了可以参与这个过程的方法和途径; 按“阅读原文”链接，您可以看本文的英文版，选用其中的文字，联系立法人员。无论我们选择参与还是观望，承担最后的结果的终将是我们自己。

最能反映亚裔诉求的提案

我们认为 37 39951 37 14988 0 0 1989 0 0:00:20 0:00:07 0:00:13 3016尽管 《2017年美国权利法》（USA RIGHTS Act）有不尽如人意之处，但在现有的四项提案中，它最能反映亚裔美国人的诉求，较好地兼顾了对我们国家安全的保护和对政府权力滥用的监管。

对《FISA修正案》的再授权将会在未来几年内对所有的美国人产生深远的影响。在19世纪和20世纪几次《排华法案》（Chinese Exclusion Act）的立法过程中，亚裔从来没有机会参与。因此，我们要珍惜和重视今天我们拥有的机会和权利，积极参与《FISA修正案》再授权的立法过程。

我们为什么要关注《FISA修正案》的再授权？

2017年7月我们发过一篇文章 [1]，介绍了《1978年外国情报监视法》（Foreign Intelligence Surveillance Act, FISA）、2008年《FISA修正案》，特别是702条款的制定，以及9/11事件后在这些法律的授权下被合法化的一些秘密活动。 这些法律旨在通过先进的科技来收集外国情报，打击恐怖主义，同时保护美国公民的自由权利。

然而，2013年爱德华·斯诺登（Edward Snowden）的披露和后续的调查揭示了一系列严重的问题，其中包括：

• 在没有合法依据和正当手令的情况之下，《FISA修正案》赋予的权力被“偶然性地”用于秘密监视大量的美国人，明显违反了宪法“第四修正案”（Fourth Amendment）下的公民权利。

• 通过“后门搜索”（backdoor searches）、“平行构造”（parallel construction）和“解屏蔽”（unmasking）等手段搜集到的信息，可能被误用或滥用，并且那些与外国情报无关的信息也被非法留存。

• “外国情报监视法院”（Foreign Intelligence Surveillance Court）有监督《FISA修正案》执行的职责，虽然它一方面批评政府存在制度性的隐瞒不报（lack of institutional candor），但是另一方面却又纵容政府那些违反规程（non-compliant）的秘密行动。

• 在“国家安全”名义的掩护下，整个系统缺乏透明度。连最起码的“有多少美国人受到监视？”这样的统计数字都保密（classified）。 政府对法律的解读也不公开；当被迫提供解释时，往往使用晦涩难懂的术语。

• 过去五年来，政府在自我监管和和约束方面是非常失败。尽管外国情报监视法院任命了六名所谓的“法庭好友”（amici curiae, or “friends of the court”）[2]，但是通常公众很难能联系到他们。

• “隐私和公民自由监督委员会”（Privacy and Civil Liberties Oversight Board, PCLOB）作为一个独立的、两党共同参与的联邦政府机构，其职责是监督政府机关在执行有关国家安全和反恐方面的职能时保护好公民的自由权利，本应由一名全职主席和四名兼职委员组成，现在却严重缺编，却只有一名兼职委员 [3]。

  
  

越来越多的证据表明，华裔美国人、特别是华裔科学家，近年来常常成为FISA授权下的秘密活动的打击目标，遭到了定向执法、调查和不正当起诉。由于这些活动常常打着 “国家安全”的幌子，具体有多少华人遭受到这样的待遇，很难做出精确估计。

天普大学(Temple University)物理系教授、前代理系主任郗小星教授就是其中一个因为政府滥用FISA权力而遭殃的例子。2015年5月21日凌晨，荷枪实弹的FBI调查人员把郗小星教授从他的家里，当着他妻子、孩子的面，给他戴上手铐带走。FBI最初是以间谍罪来调查郗教授，后来因为没有确凿的间谍罪证据，改为以较轻的“为中国提供保密技术”起诉。但是，还没走完审判的法律程序，政府就于2015年9月11日撤诉了所有对郗教授的指控。原来，政府发现他们犯了个一个严重的错误，张冠李戴，误把郗小星教授发明的一个民用的技术，当作另一项国家保密的技术了。尽管最终证明政府对郗小星教授的指控全都是错的，那些指控也全都被撤销，但是他的生活被永久性地改变了---- 他没能继续做系主任，他的家庭生活在被人猜疑的阴影当中，并且不得不花钱、花时间请律师帮自己辩护。[35, 36]

郗小星在乔治城法学院“Color of Surveilance Conference”上讲自己的遭遇 [37]

虽然至今为止，没有发现任何华人参与过9/11事件、或者其他类似的恐怖袭击，但是国家当局明显地使用了FISA授权对一些无辜的华裔科学家以“经济间谍”为名指控，错误地进行起诉。这些政府的错误指控，使无端涉及其中的亚裔美国人和他们的家属不得不承受不期而来的法律费用、情绪创伤，和对自己的个人名誉、职业声誉的严重损害，同时在社会上助长了对整个亚裔美国人群体的怀疑，强化了我们在美国“永久的外国人”的刻板印象（perpetual foreigners）。

很多国会议员、美国人权委员会（U.S. Commission on Civil Rights）、传统媒体、社交媒体、社区组织、职业组织、以及普通的老百姓、诺贝尔奖得主都纷纷向政府要求对发生在郗小星教授和其他亚裔人士身上的冤案进行解释，展开独立调查。然而，过去两年里政府没有做出任何交代。

2017年5月，郗小星教授及其家属 [4] 提起诉讼，状告美国政府违反了他们的宪法《第四修正案》和《第五修正案》赋予的权利，并指出FISA 监视是导致针对他的错误起诉的主要因素。

2017年10月31日，美国公民自由联盟（American Civic Liberty Union, ACLU）也作为原告加入到郗教授及其家属的诉讼 [5]中，要求追究政府及参与郗小星案的几名联邦调查局探员的个人责任，寻求赔偿。

在此，我们呼吁所有的亚裔美国人和组织行动起来，行使我们费尽辛苦争取得来的权利，积极参与《FISA修正案》再授权的立法过程，因为这将对我们产生深远的影响。

国会现有的四项提案

迄今为止，国会共引入四项提案；以后可能还有可能引入其他提案，现有的这些提案的措词、内容也有可能会在立法讨论的过程中进行修改。然而，现在离年底《FISA修正案》过期已经不足两个月，FISA再授权立法中的争论会愈演愈烈。

现有的四项提案是：

1. 参议院提案S. 1297 [6] ，2017年6月6日由参议院外交委员会委员Tom Cotton（R-AK）在参议院司法委员会（Judiciary Committee）提交。共有14位共和党参议员作为提案人。 参议院司法委员会于6月27日举行了听证会。该提案没有别名，本文中将其称为《Cotton提案》。 该提案拟对《FISA修正案》不做任何改动将其授权永久化。

   
   

2. 众议院提案H.R. 3989，又名《2017年美国自由法》[7] ，2017年10月6日由众议院司法委员会主席Bob Goodlatte（R-VA）提交。它有13名提案人---- 7位共和党众议员和6位民主党众议员。 该议案已提交给众议院的四个委员会：国土安全、情报、司法和监督与政府改革。 该提案拟对《FISA修正案》再授权6年，将其有效期延至2023年。

   
   

3. 参议院提案S. 1997和众议院提案H.R. 4124，又名《2017年美国权利法》[8，9]。2017年10月24日，参议院提案S. 1997由参议院情报委员会委员、财务及税务两个委员会的少数党领袖（ranking member）Ron Wyden（D-OR）和国土安全与政府事务委员会委员Rand Paul（R-KY）提交。2017年10月25日，众议院提案H.R. 4124由众议院外交委员会反恐分会主席 Ted Poe（R-TX）和司法委员会委员Zoe Lofgren（D-CA）提交。S. 1997有15名提案人---- 10位民主党参议员，4位共和党参议员和1位独立参议员；已移交给参议院司法委员会。H.R. 4124有10名提案人 ---- 5位共和党众议员和5位民主党众议员；已移交给众议院的四个委员会：国土安全，情报，司法，和监督与政府改革。这两个提案拟对《FISA修正案》再授权4年，将其有效期延至2021年。

   
   

4. 参议院提案S. 2010，又名《2017年FISA修正案再授权法》 [10] ，2017年10月25日由参议院情报委员会主席Richard Burr（R-NC）提交，没有其他提案人。在参议院情报委员会的闭门会议上，以12-3票数通过，移交参议院全院讨论。该提案拟对《FISA修正案》再授权8年，将其有效期延至2025年。

无党派的华裔美国人精英组织百人会10月份致信给国会[11]，敦促国会在满足以下条件的基础上才能对《FISA修正案》进行再授权：有明确的有效期限制，对主要条款进行修改，增强透明度、监督力度和问责机制，以保护公民的隐私权和自由权。

对四项提案的比较

很多立法人员、联邦官员、媒体和关注《FISA修正案》的有关人士和组织对这些提案进行了解读和比较，发表看法 [参见12，13，14，15，16，17，18，19，20，21，22，23，24，25，26]。

通过参考根据上述信息来源和其他的报告，我们从亚裔美国人的角度，对这四项提案做了一个简要的总结 [27]。 我们将会随着立法的进程对它进行更新。

这些提案的内容和语言用词都可能会经由再读（mark-up）和立法会议（conference）而被更改。 但是，它们的主要思想已经呈现出来。由于2017年底到期这个现实因素的制约，这些提案的主要思想脉络应该不太可能会发生很大的变化。

1. 参议院提案S. 1297，又名《Cotton提案》

总的来说，S. 1297完全反映了国家安全机关的诉求，而忽略了已经被指出来的有关公民隐私权和自由权的问题。这个法案的提案人之一、参议院情报委员会主席Richard Burr（R-NC），已经推出另外一个提案。最初的提案人、参议院外交委员会委员Tom Cotton（R-AK）也已表态支持Richard Burr的新提案S. 2010 [28] ，暗示着《Cotton提案》将不会在立法过程中再往前推进。该提案拟对《FISA修正案》不做任何改动将其授权永久化。

2. 众议院提案H.R. 3989，又名《2017年美国自由法》

这是一个两党共同支持的提案,是由众议院司法委员会两名要员主写的----主席Bob Goodlatte（R-VA）和少数党领袖（ranking member）John Conyers (D-MI)。这个提案已于11月8日在众议院司法委员会表决通过[38]，其他委员会（国土安全、情报，和监督与政府改革）还没有表态。

总的来说，《2017年美国自由法》试图走中间路线：它一方面承认在新的条款里加强对美国公民自由权的保护，另一方面却只引入有限的监督和问责机制。文献[22] 对它做了很好的概括：“这项提案目前的版本包含着严重的漏洞缺陷，使国家安全局（NSA）和联邦调查局（FBI）可以很方便地规避国会的意愿和要求。”

提案要点：

• 明文禁止 “关联通信” （“abouts communication”）[29] 式的信息收集，但是保留“后门搜索”。它一方面要求在有合法依据前提下获得法院手令后方可进行监视，另一方面却允许一些例外情况，而这些例外情况有可能被滥用，导致违宪的嫌疑。

• 一方面将拥有举报权（whistle-blowing）的范围扩大到包括政府承包商（contractors），另一方面却没有为他们提供充分的保护。

• 将外国情报监视法院的“法庭好友”（amicus curiae）制度正式规范化，却规定其范围仅限于在年度的702条款认证中“代表公民自由权的方面的意见” 。

• 要求一定程度的记录存档、无关数据清除，和统计报告，但几乎没有确立任何问责机制。

  
  

3. 参议院提案S. 1997和众议院提案H.R. 4124，又名《2017年美国权利法》

这两个提案在两院都分别得到了两党的共同支持。然而，众议院提案H.R. 4124在11月8日在众议院司法委员会表决没有通过[38]，是一个不利因素；其他委员会（国土安全、情报，和监督与政府改革）还没有表态。H.R. 4124的主要提案人是众议院外交委员会反恐分会主席Ted Poe (R-TX)，和司法委员会委员Zoe Lofgren (D-CA)。参议院提案S. 1997目前还没有什么动静。

总的来说，《2017年美国权利法》提出了最详尽的改革条款细则，来监督《FISA修正案》702条款下的权力。 它明确的体现了在数字化时代保护宪法《第四修正案》下的公民隐私权和自由利的需要。这项法案的全名是《改革与完善政府的高科技监视使美国团结强大法》(Uniting and Strengthening America by Reforming and Improving the Government’s High-Tech Surveillance Act)，共有19节，拟对《FISA修正案》再授权四年，比较现实合理。文献[14]对该法案做了一个简明扼要的总结。

在《2017年美国权利法》提案推出当天，就有42个全国性的组织 [30] 表态支持。

提案要点：

• 第11节提供了明确依据，可以用来针对政府的监视活动提出质疑、诉讼，确定民事损害的程度轻重。

• 第12节规定要求政府解密外国情报监视法院（FISC）对相关法律和法定的语言的解释----包括2015年之前做的判决。

• 要求外国情报监视法院法官的选拔需要经过对其组成进行的多元化、代表性的考察研究。

• 禁止 “后门搜索”、“反向跟踪”（reverse targeting），以及收集国内通信内容。

• 加强了隐私和公民自由监督委员会（PCLOB）对FISA活动进行监督的职能和权力，包括：扩大PCLOB的职权到包括所有的外国监视活动；允许PCLOB接收和调查对监视活动的举报；给PCLOB独立开传票的权力；为PCLOB配备足够的人力；以及要求司法部部长（Attorney General）通知PCLOB有关部门所从事的所有FISA活动等。

• 要求提供多个透明度报告。 

  
  

4. 参议院提案S. 2010，又名《2017年FISA修正案再授权法》

总的来说，由参议院情报委员会主席Richard Burr（R-NC）提交的S. 2010主要反映了白宫和国家安全部门希望对《FISA修正案》不做大的改动就授权延期的意图 [参见17] 。

这项提案是在一次参议院情报委员会的闭门会议上通过之后，提交给参议院的。目前，参议院多数党领袖还没有把这项提案排在议案投票日程上。大部分评论家认为S. 2010是目前保留下来的三项提案中，在保护公民自由权方面做出的改进最少的。一些人批评说这是对国家安全部门的越权行为的延续。这项提案建议的8年延期，在今天这个技术突飞猛进的时代是相当长的一段时间。

提案要点：

• 第3节继续允许“关联通信” （“abouts communication”）信息收集。这种做法已经被外国情报监视法院 [31] 裁定违反了现行的FISA规定，并且被国家安全局（NSA）于2017年4月份终止 [29]。

• 第3节还讲了要国会对“关联通信” （“abouts communication”）信息收集活动进行审查和监督，但是在过去5年里，国会和司法部的审查和监督并没有纠正那些已经被披露的违规行为。

• 禁止在国内法律诉讼中使用在702条款授权下收集到的信息针对美国人。

• 总体上缺乏对公众的透明度和问责机制。

总结

《FISA修正案》将于12月31日到期。国会正在商讨三项对其进行再授权的提案：

• 《2017年FISA修正案再授权法》（参议院提案S. 2010）主张维持现状，把当前存在的越权、违规做法合法化;

• 《2017年美国自由法》（众议院提案H.R. 3989）提供了一些温和的改进、却似乎难以奏效的措施;

• 《2017年美国权利法》（参议院提案S. 1997, 众议院提案H.R. 4124）提出了比较周密和有意义的改革措施，以保护公民隐私权和自由为重。

虽然 《2017年美国权利法》有不尽如人意的地方，但是我们认为在这三项提案中，它最能反映亚裔美国人的诉求，较好地兼顾了对我们国家安全的保护和对政府权力滥用的监管。

我们呼吁所有的亚裔行动起来

行使我们辛苦争取得到的权利，让立法人员在对《FISA修正案》再授权立法的过程听到我们的声音：

• 向自己的家庭、同事和朋友宣传《FISA修正案》及其再授权的立法；

• 让大家都知道《FISA修正案》迄今对遵纪守法的无辜公民所造成的伤害；

• 联系您所在选区的国会议员，告诉他们您的看法，让他们支持您对《FISA修正案》再授权的看法。您可以在 [32，33，34] 所列网站找到代表您的参议员和众议员。按下面的“阅读原文”链接，您可以看本文的英文版，选用其中的文字，联系立法人员。

对《FISA修正案》的再授权将会在未来几年内对所有的美国人产生深远的影响。在19世纪和20世纪几次《排华法案》（Chinese Exclusion Act）的立法过程中，亚裔从来没有机会参与。因此，我们要珍惜和重视今天我们拥有的机会和权利，积极参与《FISA修正案》再授权的立法过程。

无论我们选择参与还是观望，承担最后的结果的终将是我们自己。

特别声明

本文所表达的意见和看法全是我们个人的观点，不反映任何组织或任何政府机构的官方立场或政策。

相关资料

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郗小星在乔治城法学院Color of Surveilance Conference上的演讲视频：http://bit.ly/ColorOfSurveilance

乔治城法学院Color of Surveilance Conference官网：http://bit.ly/georgetownlaw

Chinese-born US professor cleared of spy charges - CGTN America Video: http://bit.ly/AllChargesDropped

Rep. Judy Chu Questions Attorney General Lynch on Wrongful Targeting of Chinese Americans: http://bit.ly/RepChuQuestionsAG

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参考文献

[1] Wu, Jeremy (2017). One Asian American’s Perspective on the FISA Amendments Act and Section 702. http://bit.ly/2017FISA.

[2] U.S. Foreign Intelligence Surveillance Court (n.d.). Amici Curiae. http://bit.ly/2j7Qu0S.

[3] Privacy and Civil Liberties Oversight Board (n.d.). Official Website. http://bit.ly/PCLOBHome.

[4] NBC News (2017). Family of Scientist Formerly Accused of Spying Joins Lawsuit Against FBI Agent. http://nbcnews.to/2zQY1EB.

[5] ACLU (2017). The Chilling Surveillance and Wrongful Arrest of a Chinese-American Physics Professor. http://bit.ly/2h0tmAP.

[6] Congress.gov (2017). S.1297 - A bill to make title VII of the Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978 permanent, and for other purposes. http://bit.ly/S1297.

[7] Congress.gov (2017). H.R.3989 - USA Liberty Act of 2017. http://bit.ly/HR3989

[8] Congress.gov (2017). S. 1997 – USA RIGHTS Act of 2017. http://bit.ly/S1997.

[9] Congress.gov (2017). H.R.4124 - USA RIGHTS Act of 2017. http://bit.ly/FISAHR4124.

[10] Congress.gov (2017). S.2010 - FISA Amendments Reauthorization Act of 2017. http://bit.ly/FISAS2010.

[11] Committee of 100 (2017). Letter to Congress on the FISA Amendments Act: Reauthorizing America’s Vital National Security Authority and Protecting Privacy and Civil Liberties. http://bit.ly/2017FISALetter.

[12] Lawfare (2017). Summary: FISA Amendments Reauthorization Act. http://bit.ly/2iEUbei.

[13] House Judiciary Committee (2017). The USA Liberty Act.  http://bit.ly/2iDtOpc.

[14] Wyden, Ron Senator (2017). Outline of USA RIGHTS Act.  http://bit.ly/2yTUpUZ.

[15] Washington Post (2017). Divided Senate intelligence panel advances spy-bill renewal without major changes. http://wapo.st/2z3N7ho.

[16] CNN (2017). Senate intel advances bill to reauthorize spying program with minimal reform. http://cnn.it/2yYDO0u.

[17] Director of National Intelligence (2017). The FISA Amendments Act: Q&A. http://bit.ly/2zRgMb4.

[18] Former National Security Officials (2017). Letter to Congress on Reauthorization of Section 702. Lawfare. http://bit.ly/2ieuw8G.

[19] Foreign Policy Research Institute (2017). What’s to be Found in the “USA Liberty Act Of 2017”? http://bit.ly/2gPcqJP.

[20] Electronic Frontier Foundation (2017). USA Liberty Act Won’t Fix What’s Most Broken with NSA Internet Surveillance. http://bit.ly/2zPPm57.

[21] Observer (2017). Rand Paul and Ron Wyden Introduce Bipartisan Bill to Curb Warrantless Wiretapping. http://bit.ly/2zQd1CL.

[22] American Enterprise Institute. (2017). FISA Section 702 renewal: The battle is joined. http://bit.ly/2z1Tz8F.

[23] ZDNet.com (2017). As Congress mulls surveillance reforms, here are the good, bad, and ugly options. http://zd.net/2xyKdOd.

[24] The Hill (2017). There's a difference between the right and wrong approach to surveillance reform. http://bit.ly/2zlEM9U.

[25] Wheeler, Marcy (2017). 702 Bill Comparison.  http://bit.ly/2hlE2ag.

[26] Savage, Charlie (2017). 702 surveillance legislation: Adding Wyden-Paul “USA Rights Act” to the mix. Bonus: a chart comparing differences with SSCI/Burr & Goodlatte/Conyers HJC bills. http://bit.ly/2zmmEtH.

[27] Wu, Jeremy and Wang, Vincent (2017). Comparison of Current FISA Reauthorization Bills. http://bit.ly/FISABills.

[28] Cotton, Tom Senator (2017). Cotton Applauds Senate Intelligence Committee Advancing Bipartisan Legislation Extending Vital Intelligence Programs. http://bit.ly/2gLOdEd.

[29] New York Times (2017). N.S.A. Halts Collection of Americans’ Emails About Foreign Targets. http://nyti.ms/2zZEbry.

[30] Demand Progress (2017). Surveillance Reformers Endorse USA RIGHTS Act. http://bit.ly/2ikDW2c.

[31] Director of National Intelligence (2017). U.S. Foreign Intelligence Surveillance Court Memorandum Opinion and Order.  http://bit.ly/2s0vGJg.

[32] Whoismyrepresentative.com (n.d.). Who represents You in the U.S. Congress. https://whoismyrepresentative.com/. 

[33] U.S. Senate (n.d.). Senators of the 115th Congress. https://www.senate.gov/senators/contact/.

[34] U.S. House of Representatives (n.d.). Find Your Representative.  https://www.house.gov/representatives/find/.

[35] USA Today (2015): To get my father, Xiaoxing Xi, FBI twisted America's ideals: Joyce Xi
https://www.usatoday.com/story/opinion/2015/09/18/xiaoxing-xi-china-spy-fbi-state-visit-column/32560009/
[36] New York Time (2017): Former Espionage Suspect Sues, Accusing F.B.I. of Falsifying Evidence
https://www.nytimes.com/2017/05/10/us/politics/fbi-xi-xiaoxing.html

[37] Georgetown Law School (2017): The Color of Surveillance: Georgetown Law Conference to Explore Racial Bias of Government Monitoring. http://bit.ly/georgetownlaw

[38] The Hill (2017): House Judiciary advances warrantless wiretapping reform bill. http://bit.ly/HR3989go