高院裁定：“大棚房”整治行动系政策性处理行为，不属行政诉讼受案范围

【裁判主旨】 贯彻落实国务院“大棚房”问题专项清理整治行动系执行政策性的处理行为，不属于行政诉讼受案范围，行政相对人认为其财产权益受到侵犯，可向政府及其相关职能部门提出申请，当地政府及其相关职能部门对此亦应积极并妥善解决。

【编者评注】 一项政策的最终执行通常需要落实到行政机关的行政行为，就某些问题的专项清理整治行动涉及行政行为是否属于行政诉讼受案范围，需要具体分析判定，不能一概认定为政策性行政处理行为（抽象行政行为）而不可诉。否则，相关群体的权益无法得到有效的法治保障。

上诉人（原审原告）青海华灏农牧科技发展有限公司。住所：青海省西宁市大通回族土族自治县塔尔镇河州庄村。

被上诉人（原审被告）大通回族土族自治县人民政府。住所：青海省西宁市大通回族土族自治县桥头镇人民路94号。

被上诉人（原审被告）大通回族土族自治县自然资源局。住所：青海省西宁市大通回族土族自治县人民路108号。

。

被上诉人（原审被告）大通回族土族自治县农业农村局。住所：青海省西宁市大通回族土族自治县桥头镇园林北路16号。

上诉人青海华灏农牧科技发展有限公司（以下简称华灏公司）因与大通回族土族自治县人民政府（以下简称大通县政府）、大通回族土族自治县自然资源局（以下简称大通县自然资源局）、大通回族土族自治县农业农村局（以下简称大通县农业农村局）土地行政强制一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人华灏公司的委托代理人祁辉成、陶钰，被上诉人大通县政府的委托代理人罗延宏、姚海霞，被上诉人大通县自然资源局的委托代理人全延龙、姚海霞，大通县农业农村局的委托代理人张广生、姚海霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，2011年4月12日,被告县农业局的前身县农牧局和原告华灏公司签订了《大通县设施农业招商引资协议书》,该协议约定:“农牧局协助华灏公司在塔尔镇河州庄村租用土地800亩,建设大通华灏现代设施农业示范基地。”2011年6月10日,塔尔镇河州庄村村民委员会与华灏公司签订《大通县塔尔镇农村土地租赁合同》,合同约定:“华灏公司租赁塔尔镇河州庄村村委会坐落在后滩的485亩土地,用于建设设施农业。”2014年5月13日,华灏公司取得了塔尔镇河州庄村的527亩土地的建设用地使用权，建成华灏农业园进行生产经营。

2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《<关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案>的通知》（农农发〔2018〕3号）指出：为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，从2018年9月至12月在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化，推动建立健全耕地保护监管长效机制。为贯彻落实该方案，青海省人民政府、西宁市人民政府及县政府的相关职能部门分别制定《关于印发开展青海省“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案的通知》（青农经作〔2018〕238号）、《关于印发西宁市开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的实施方案的通知》（宁农〔2018〕316号）、《关于转发<大通县开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的工作方案>的通知》（大政办〔2018〕188号）。县上成立“大棚房”问题专项清理整治行动协调领导小组。

2018年11月23日，县“大棚房”问题专项清理整治行动协调领导小组办公室（代）（加盖“县农牧局”公章）向华灏公司作出第15号《责令整改通知书》，主要内容是，根据县政府《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》要求和县“大棚房”问题专项清理整治行动协调领导小组的安排布署，华灏公司于2018年11月23日至11月30日对涉及的“拆除休闲餐饮及广场硬化（面积为13.7亩），恢复农用地”的“大棚房”专项清理整治问题进行整改或自行拆除。2019年2月28日,分别向塔尔镇政府、华灏公司作出第44号、第45号《责令整改通知书》，认定华灏农业园宿舍及检测室属违规建筑,占用基本农田(面积为1.02亩),责令7日内（2019年3月1日至7日）拆除。2019年5月30日,塔尔镇政府向华灏公司作出第60号《责令拆除通知书》、县“大棚房”问题专项清理整治行动协调领导小组办公室（代）（加盖“县农牧局”公章）向华灏公司作出第61号《责令整改通知书》,认定华灏农业园占用基本农田(面积为40亩)建设休闲餐饮区,属违规建筑,责令10日内（2019年5月30日至6月8日）自行拆除及整改。2019年3月10日,华灏农业园的宿舍及检测室、休闲餐饮区、广场被强制拆除。

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的争议焦点在于，被诉“大棚房”整治行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。人民法院受理行政案件的范围问题，是人民法院关于争议的主管范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼。该条中的行政行为是指行政机关或者法律法规、规章授权的组织，在实施行政管理过程中的所有作为或者不作为行为。但是，并非所有的行政行为都可诉。由此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条、第二条对属于行政诉讼受案范围的行政行为以及不属于行政诉讼受案范围的行政行为进行了梳理和列举。从上述规定可以看出，是否产生法律上的效果是可诉行政行为的重要特征之一，也就是说，可诉的行政行为必须是行政机关在实施行政管理过程中行使行政权力作出的发生法律效果的行为，该行为直接对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。本案中，虽然针对原告的“大棚房”强制拆除行为是否本案三被告组织实施的，即被告主体是否适格尚未明确，但是该强制拆除行为基于农业农村部、自然资源部、省、市、县三级政府相关职能部门制定《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》进行的专项清理整治行动。华灏公司在租用的基本农田上建设非农用设施，在此次“大棚房”问题专项清理整治范围内。综上，被诉强制拆除行为是行政机关实施的“大棚房”整治行为系执行政策性的处理行为，人民法院对该行为无法进行合法性审查，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告在庭审辩论阶段，以“被申请人与本案有法律上的利害关系”为由，申请追加塔尔镇政府为本案共同被告，既没有事实证据，也进一步说明原告对本案适格被告主体的不确定性，其申请理由不能成立，应予裁定驳回。

依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十七条第二款、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告青海华灏农牧科技发展有限公司要求追加大通回族土族自治县塔尔镇人民政府为本案共同被告的申请并驳回原告青海华灏农牧科技发展有限公司的起诉。案件受理费50元，退回原告青海华灏农牧科技发展有限公司。

华灏公司上诉称：一、被上诉人实施的强拆行为属于行政诉讼受案范围。上诉人请求确认各被上诉人强拆行政行为违法，并提交《大通回族土族自治县人民政府办公室<关于转发大通县开展大棚房问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案的通知》《大通回族土族自治县委员会办公室<关于成立大通县大部分问题专项清理整治行动协调领导小组的通知》、第44、45、60、61号《责令整改通知书》等证据材料证实，大通县政府、农业农村局、自然资源及其上诉人申请追加的塔尔镇人民政府主要负责布置及实施专项清理整治工作。各被上诉人为实施整改的责任主体，负责本区域内的专项清理整治工作。由此可见，各被上诉人对华灏公司属违规建筑并实施拆除是完成其整治工作任务，被上诉人均参与了此次整治活动，对上诉人的权利义务产生实际影响；相关判决案例均可证明“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作所作出的具体行政行为属于行政诉讼的受案范围。案涉农业园是否属于违规建筑的认定权属于行政机关的职责，对行政机关拆除建筑的合法性审查属于人民法院行政审判职责范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第一条之规定，本案属于行政诉讼受案范围。

二、一审法院认定事实不清，证据不足且适用法律错误。根据最高人民法院（2019）最高法行申11514号行政裁定书的裁判要旨，在行政诉讼中，一般根据原告的诉讼请求，将针对强制拆除相关行政行为的诉讼划分为限期拆除决定诉讼、强制执行决定诉讼、强制拆除实施行为诉讼三个阶段，分别进行合法性审查。依据《土地利用现状分类》及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》可知，本案中，案涉华灏农业园属于农作物生产和作为生产服务的设施用地，属于设施农业。上诉人作为华灏农业园的建设单位，取得了《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》和《建设项目选址意见书》，取得了大通县塔尔镇河州庄村的527亩土地的建设用地使用权，依法在大通县政府、农牧局、环保局住房保障和建设局等多个行政部门报批并获得许可的情况下建设，不存在被上诉人所说的占用基本农田在农用地上进行非农业化建设的情况，不属于违法建筑。被上诉人在强制拆除前没有对违法建筑进行认定，没有作出有效的限期拆除决定，也未按照《行政强制法》的规定作出并送达强制执行决定就迳行实施强制拆除，根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条及《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，其具体行政行为程序违法。因案涉项目是通过政府招商引资政策而投资建设，在项目建设期间取得了多项行政许可及初审同意性文件，基于信赖保护原则，上诉人在相信各行政机关的行政行为不会变动，相信授意性行政行为一经作出，即具有公信力、确定力的前提下进行建设，行政机关不得擅自推翻或改变作为信赖基础的行政行为，以新作出的违法行政强制行为来损害上诉人的合法权益。

三、大通县政府、大通县农业农村局、大通县自然资源局及上诉人申请追加的大通县塔尔镇人民政府均为本案适格被告，一审法院应当将大通县塔尔镇人民政府追加为本案的共同被告。根据最高人民法院（2018）最高法行申1801号行政裁定书的裁判要旨，对合法建筑的拆除，首先应推定为政府实施的行政强制行为，同时，在因行政机关程序违法导致原告难以就适格被告和事实根据提供证据的情况下，应当降低原告的证明责任。具体到本案中，各被上诉人均否认对案涉华灏设施农业园宿舍、休闲餐饮区、广场实施拆除行为。但上诉人举证的《责令整改通知书》及各被上诉人下发的《关于转发大通县开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案的通知》等相关文件及具体实施方案的表述均能证明各被上诉人是实施拆除华灏农业园的主要负责者、实施者及参与者。现上诉人已经穷尽其举证责任进行举证，且上诉人举证受阻是由于各行政机关在强制拆除过程中未履行催告、送达等法定程序造成。在这种情形下，不宜将举证责任再加诸于上诉人，应当要求各被上诉人对自己的过错和违法情形承担责任。从现有实际情况来看，强制拆除行为系各被上诉人协调其下属部门有较多人员参加的活动。如果各被上诉人没有组织实施强制拆除，对是否存在其他主体拆除华灏农业园的事实就应当由被上诉人应当承担举证责任。因此，在上诉人已经提供案涉农业园系各被上诉人组织实施拆除的证据，且被上诉人又未能提供相反证据予以推翻的情况下，应根据法律的规定和实际状况认定大通县政府、大通县农业农村局、大通县自然资源局、大通县塔尔镇人民政府为本案的适格被告。综上,一审法院认定事实不清，证据不足且适用法律错误，本案属于行政诉讼受案范围,请求本院依法撤销一审行政裁定,指令一审法院继续审理本案。

大通县政府答辩称：一、被上诉人并非被诉具体行政行为的实施机关，不是本案适格被告。被上诉人根据国务院有关部门的决定，贯彻落实“大棚房”问题专项清理整治行动，成立了“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组，只是对辖区内的有关职能部门下达或者转发了“大棚房”问题专项整治的文件，始终没有向上诉人送达关于实施强制拆除的行政文书，也未具体实施对上诉人案涉建筑物及附属设施的强制拆除。二、上诉人租赁大通县塔尔镇河州庄村集体土地进行非农业建设，改变土地性质用于其商业开发，实属农地非农化，根据“大棚房”问题专项整治相关文件精神，应当予以关闭拆除，且所拆除的仅是违法农地非农化政策的部分建筑物及附属设施。故一审法院以拆除行为属执行政策性的处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由驳回其起诉并无不当。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，请求本院驳回上诉，维持原裁定。

大通县自然资源局和大通县农业农村局的答辩意见与大通县政府的答辩意见一致。

本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，依法予以确认。

本院认为，为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，2018年8月，农业农村部、自然资源部联合部署在全国开展“大棚房”专项清理整治工作，并于9月份印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动遏制农地非农化的方案》。根据该方案，“大棚房”专项清理整治主要针对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为。本案中，华灏公司租赁塔尔镇河州庄村农村集体耕地，修建了仓储厂房等建筑物，用于非农建设。大通回族土族自治县“大棚房”问题专项清理整治行动协调领导小组办公室（代）（加盖“县农牧局”公章）向华灏公司作出第15号《责令整改通知书》，并分别向塔尔镇政府、华灏公司作出第44号、第45号《责令整改通知书》，认定华灏农业园宿舍及检测室属违规建筑,占用基本农田，责令其自行拆除及整改，在其未自行拆除的情形下，华灏公司的仓储厂房等附属建筑物被强制拆除，属于根据国务院有关部门的决定，贯彻落实“大棚房”问题专项清理整治行动，系执行政策性的处理行为。因此，华灏公司的起诉不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。一审法院根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十七条第二款、第六十九条第一款第一项之规定，认定上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，进而驳回其起诉并无不当。值得指出的是，基于本案属于贯彻落实国务院“大棚房”问题专项清理整治行动执行政策性的处理行为，上诉人认为其财产权益受到侵犯，可向政府及其相关职能部门提出申请，当地政府及其相关职能部门对此亦应积极并妥善解决。

综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。华灏公司的上诉理由于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　韩 英 俊

审 判 员　吴 晓 良

审 判 员　孔　　菲

二〇二〇年九月十八日

法官助理　（牛燕萍）

书 记 员　杨 雪 莹

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