贸易救济规则动态半月刊｜2021年第7期（总第13期）
发布时间｜2021年4月17日
杂志期数｜2021年第7期（总第13期）
主办单位｜中国政法大学WTO法律研究中心
本期导读：
近期，产业政策成为各方讨论焦点。在美国，学界和国会议员对当下重拾产业政策呈赞同和反对两种声音。支持者认为实行产业政策是振兴美国制造业和应对中国挑战的最佳方案。更有部分共和党人转而积极支持实施产业政策。反对者认为美国应坚持自由市场原则，没有必要在当下实施产业政策，而且其本身也存在严重缺陷。在欧盟，2020年《欧盟产业新战略》确立三大政策目标：打造有全球竞争力和世界领先的欧盟产业；实现气候中立；塑造欧盟数字未来。但是鉴于新冠疫情和地缘政治日益复杂，欧洲理事会进一步要求欧委会打造雄心勃勃的产业战略，使其成为欧盟经济复苏的核心支柱。英国拟制定符合自身战略利益的补贴管制新规，以此促进政府干预，维持有竞争力和活力的市场经济，保护英国市场。总体而言，美国和欧盟在指责中国产业政策的同时也在反思其合理性，并重拾包括政府支持在内的产业政策，且以中国作为参考和借鉴对象。
在多边领域，美国在WTO指责部分成员未能履行农产品特别保障措施通报义务，建议完善相关规则并加强监管。在贸易政策方面，美国有参议员提交《2021年战略竞争法》草案，建议采取全方位措施，以保持美国在全球的领导力，应对与中国的长期竞争。美国知名智库PIIE发文，支持将WTO之外达成的贸易协定纳入WTO框架，认为此举有助于促进世界贸易体系。
目 录
多边动态
一、美国质疑部分WTO成员未履行农产品特别保障措施通报义务
贸易政策
二、美国参议员建议制定针对中国的《2021年战略竞争法》
智库建议
三、美国知名智库PIIE支持更多诸边协议纳入WTO框架
产业政策专栏
四、美国国内对当下是否重拾产业政策展开讨论
五、欧盟产业新战略面临再度升级调整
六、欧洲智库对欧盟产业新战略中的国家援助和公平竞争问题提出建议
七、英国脱欧后拟制定补贴管制新规以实现战略利益
多边动态
一、美国质疑部分WTO成员
未履行农产品特别保障措施通报义务
2021年3月31日，美国向WTO农业委员会特别会议提交通讯文件——《关税执行问题：关于农产品特别保障措施》，称部分WTO成员未能履行农产品特别保障措施通报义务，并提出完善相关规则和加强监管的具体建议。
根据WTO《农业协定》的规定，尽管各成员对农产品市场准入做出了承诺，但是仍有权采取特别保障措施，征收临时附加关税，以应对农产品进口数量激增或进口价格下跌。有权采取农产品特别保障措施的成员应在个案措施实施后10天内向WTO通报，并在每一年度结束后30天内提交年度情况通报。
在通讯文件中，美国对部分WTO成员未能履行农产品特别保障措施通报义务提出如下质疑：（1）少数成员未进行年度通报。（2）通报延迟：2009年至2018年，76%的年度通报存在延迟现象，延迟时间从6到12个月不等，个案措施通报也存在延迟现象。（3）通报信息不完整或者不一致。（4）通报的信息不具体：部分成员按4位而非6位海关编码进行通报，导致特保措施适用的产品范围不明确。（5）通报格式与计算方法不统一。
为了解决上述问题，美国向WTO提出如下改进建议：第一，敦促各成员自我审查，并就如何强化通报义务履行和改进通报方法展开讨论；第二，要求各成员及时通报农产品特别保障措施的适用情况；第三，秘书处应当继续汇编和发布农产品特别保障措施信息，并重点分析各成员履行通报义务的情况。
《关税执行问题：关于农产品特别保障措施》：https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/Jobs/AG/192.pdf&Open=True，郭耿虹整理
贸易政策
二、美国参议员建议制定
针对中国的《2021年战略竞争法》
2021年3月10日，美国参议员Jim Risch向参议院提出《战略法》草案，后更名为《2021年战略竞争法》。该立法草案已进入参议院外交关系委员会审议程序。
《2021年战略竞争法》草案的框架结构
《2021年战略竞争法》草案规定了五编内容：（1）对未来竞争性领域的投入：载明科学技术、全球基础设施建设、数字技术与互联网领域、抵制中国共产党的影响等方面的措施；（2）对盟友与伙伴关系的投入：阐明美国外交事务与战略以及与西半球、跨大西洋联盟、中亚与南亚、非洲、中东与南非、北极、大洋洲等地区的国际安全事务合作；（3）针对香港和新疆问题的价值观倡议；（4）国内经济监管的投入；（5）战略安全保障。
《2021年战略竞争法》的立法目标
草案的立法目标是：（1）保持美国的全球领导地位，并做好与中国在政治、经济、科技、军事方面的长期竞争准备；（2）保持美国在印太地区的领导地位，抵制中国主导该地区或者胁迫邻国；（3）与盟友合作以阻止并反击中国的影响，让中国意识到支配他国的风险将大于潜在利益；（4）继续引领自由和开放的国际秩序，防止反自由主义者和集权主义者破坏稳定性；（5）维护符合美国及其盟友共同价值观和利益的21世纪国际交往准则；（6）确保中国不会通过经济、军事和技术优势颠覆开放和民主的社会，不会扭曲全球市场和操纵国际贸易规则，进而损害个人自由或他国国家安全利益；（7）与中国共同努力，减少中美军事对抗与冲突。
战略竞争的实施路径
为了实现上述目标，立法草案提出13项实施路径：（1）推动美国人民、盟友与合作伙伴共同应对中国挑战，并通过长期竞争实现持续的政治目标，捍卫共同利益；（2）鼓励盟友和合作伙伴在制衡和遏制中国方面发挥更大作用，以便有效地与中国竞争；（3）将与中国的战略竞争以及美国在印太地区的利益置于外交政策优先地位，并配置足以应对挑战的资源；（4）联邦各部门和机构应指定一名副部长或更高级别的官员负责处理与中国有关的战略竞争政策；（5）重点关注对美国经济和国家安全利益至关重要的挑战；（6）防止中国未来数十年在印太地区称霸并推进各项政策；（7）确保在与中国的竞争战略中有足够的资金和资源；（8）确保两党之间以及各部门与国会之间进行有效合作，以应对来自中国的挑战；（9）确保经济和外交政策的制定者、私营部门、公民社会、大学和学术机构以及受中国挑战影响的其他主体之间密切沟通；（10）在指定事项上和指定地点派遣更多美国政府官员；（11）强化提升国家力量的非军事手段，以应对中国特有经济、政治和意识形态的挑战；（12）继续为“太平洋威慑计划”提供资源，并优先考虑为实现美国在印太地区政治目标所必需的军事投资；（13）在公共外交和信息传播方面阐明与美国建立伙伴关系的作用以及与中国合作的风险和成本，并打击中国共产党的虚假宣传。
对中国补贴的监督机制
立法草案还对中国补贴的监督问题做出专门规定，要求美国国务卿在与贸易代表、商务部长以及相关机构磋商后，每年在《联邦公报》上发布载明如下内容的清单：（1）中国政府为中国企业提供哪些具体补贴；（2）相对于外国主体，中国政府给予中国境内企业主体哪些更优惠待遇。判断要素包括：第一，中国的政策法律是否含有损害外国主体利益的歧视性待遇、保护国企免于市场竞争以及以其他方式损害市场竞争的规定；第二，中国政府或者央企是否违反公认的市场原则，提供或在其推动下提供财政补贴，包括给予更加优惠的贷款条款，使中国企业相较外国市场主体获得了实质利益；第三，是否存在WTO《补贴与反补贴措施协定》第一条规定的补贴。
特定领域产业政策
在产业政策方面，立法草案特别规定，美国的能源基础设施将以促进国内经济和就业、利用先进能源技术、鼓励私营部门参与为前提，并提供融资、贷款担保、津贴和其他金融产品方面的支持，必要时以美国股权和主权贷款产品取代中国金融机构提供的掠夺性贷款。
美国参议院外交关系委员会主席的评价
对于《2021年战略竞争法》出台的必要性，美国参议院外交关系委员会主席Bob Menendez指出，美国政府必须对中国的意图和行动保持清醒头脑，并及时调整美国的政策和战略。两党应高度合作，调动美国所有战略、经济和外交工具以实施印太目标，应对中国对美国以及美国经济安全带来的挑战。该草案也明确指出，当下急需采取统一和战略性应对措施，重建美国的领导地位，增强美国战胜中国的能力，并以美国核心价值观为中心重建外交关系。
《2021年战略竞争法》草案：https://www.foreign.senate.gov/download/strategic-competition-act-of-2021；Bob Menendez的评论：https://www.foreign.senate.gov/press/chair/release/chairman-menendez-announces-bipartisan-comprehensive-china-legislation，李耿君整理
三、美国知名智库PIIE
支持更多诸边协议纳入WTO框架
2021年4月12日，美国智库“彼得森国际经济研究所”（PIIE）发布Gary Clyde Hufbauer的评论文章——《经济国家主义时期专项贸易协定可维护WTO》，认为随着“经济国家主义”（economic nationalism）兴起，诸边谈判有助于促进世界贸易体系。该文章从三个方面发表了具体看法：
第一，印度和南非对诸边协议在WTO框架下合法性的质疑没有法律依据。
印度和南非在2021年2月向WTO提交的通讯文件中指出，根据《马拉喀什协定》第10.9条，诸边协议只有经其缔约方提出请求，并经WTO部长会议协商一致同意，方可纳入《马拉喀什协定》附件四下的诸边协议体系，除非对《马拉喀什协定》进行修改。上述质疑依托的法律论据是有缺陷的：（1）《马拉喀什协定》第10.9条关于“协商一致”的规定仅适用于纳入附件四的协议，但是其他WTO成员并未要求将根据联合声明达成的各项协定纳入《马拉喀什协定》附件四。（2）除非印度和南非说服四分之三以上的WTO成员接受其对第10.9条的狭义理解，否则其他成员有权自由加入正在谈判的诸边协议。（3）WTO的多边性并不意味着各成员必须承担相同义务，例如为了照顾发展中国家利益，可以规定特殊待遇条款。
第二，WTO多边谈判方式已过时。
各成员达成双边和区域贸易协定已成为常态。多边贸易谈判的“一揽子承诺”已不再是WTO的可行谈判方式。2001年启动的多哈回合谈判至今未取得实质成果就是一例。在该谈判中，各方拒绝做出更多让步，发展中国家不愿降低关税或者消除约束税率与适用税率之间的“水分”，发达国家不愿取消关税或某些知识产权保护。由于各成员对应纳入的谈判议题分歧很大，乌拉圭回合形成的多边一揽子计划实际上已不复存在。而且新冠疫情的爆发使得经济国家主义全球盛行，更降低了164个WTO成员经协商一致达成协定的可能性。
第三，诸边协议为WTO提供了必要灵活性。
各成员达成的诸边协议可以促使WTO继续发挥贸易谈判论坛的重要作用。因此，在诸边框架下达成的每一贸易协定均应向拟加入该协定的所有WTO成员开放，而且每一诸边协议都应在未来转变为多边协定。诸边谈判还可以为世界贸易体系改革的其他关键问题提供重要合作平台。除了正在进行的诸边谈判，中国、美国和欧盟主导的其他议题也在发展和完善中。例如，三方做出的气候变化承诺已成为与国际贸易有关的碳排放问题多边谈判的基础。而且中国在与欧盟达成的《全面投资协议》中已经接受某些新义务，例如在国有企业、技术转让、补贴的透明度等方面做出承诺，该协议可以作为WTO诸边协议的谈判基础。此外，诸边协议也为美国、欧盟和中国提供了强化贸易与投资关系的平台，三方可以通过诸边协议加强与其未签署双边或区域贸易协定的WTO成员之间的联系。
《经济国家主义时期专项贸易协定可维护WTO》：https://www.piie.com/blogs/realtime-economic-issues-watch/focused-trade-agreements-can-sustain-wto-time-economic，吴婕整理
四、美国国内对当下
是否重拾产业政策展开讨论
近年来，由于全球新冠疫情的冲击和中国崛起，美国国内对是否应重拾产业政策以支持特定行业发展进行了广泛讨论，形成支持和反对观点。近期发表的《美国的产业政策会卷土重来吗？》（2021年）、《人为危机：“去产业化”、自由市场和国家安全》（2021年）、《部分共和党人放弃自由市场策略以应对中国崛起》（2020年）对相关观点进行了集中阐述。
产业政策支持者的态度
产业政策支持者普遍认为，实行产业政策是美国当下振兴制造业和应对中国挑战的最佳策略。代表性观点包括：
（1）政府有能力、也有责任从国家利益出发，通过实施产业政策构建国家经济结构，自由市场则无法做到这一点。例如，中国华为公司生产的无线网络设备居全球主导地位，美国相关制造商则缺位。部分原因是美国公司和风投资本家放弃了高成本的硬件开发，转而追求利润更高的软件产品。此外，中国大力支持华为发展，美国则因缺乏统一的无线通信标准阻碍了美国国内生产商的发展。美国智库American Compass执行董事Oren Cass建议，政府应采取多项措施发展国内制造业。例如，颁布法律要求某些企业购买美国研发的技术，要求美国电信公司购买美国生产的5G无线网络设备，以强美国制造商的实力，牵制华为等中国制造商的发展。
（2）实施产业政策可以提高应对经济危机的能力，保护美国的创造力。为了保障国家安全，政府应该自主确定有必要在国内生产和研发的关键物资并提供资金支持，因为其社会效益远超商业利益。中国政府向飞行器、电动车制造、半导体和机器人等高科技领域进行了大量投资，包括提供补贴和其他支持。而在美国，联邦层面的研发经费占GDP的比例逐年下降，从1976年的1.23%降到2020年的0.71%。共和党参议员Marco Rubio称，在成本削减和股东分红的压力下，一些企业将制造业外包给中国和其他国家以减少美国国内昂贵的设备和工厂开支，这将导致美国部分制造业基地萎缩，进而在紧急情况下无法生产出必需品（例如新冠疫情期间口罩和其他医疗设备短缺）。制造业削弱又将损害国家创新力。Oren Cass指出，“制造业在哪里进行，哪里才会有研发。”
（3）政府有必要支持关乎国家安全和经济增长的核心产业。共和党参议员Marco Rubio认为，尽管市场总会实现最有效的经济结果，但有时最佳效率与公共利益是相悖的。政府应该投资与国家安全相关和有利于经济增长的核心产业（即21世纪支持美国发展的产业），具体措施包括加大向小型制造企业提供联邦贷款的力度、为医药企业贷款提供担保等。此外，共和党参议员Tom Cotton建议政府制定半导体产业补贴立法。另两位共和党国会议员Todd C. Young和Mike Gallagher则提议设立区域性科技中心以激励新兴企业和制造业发展，并扩大国家科学基金会的规模，力争在五年内向其拨款1000亿美元以投资高校科研项目和小型制造企业等。值得注意的是，共和党从里根政府时期一直实行“小政府”政策，不会通过实施政府政策主动支持市场参与者。但是近年来，部分共和党人担心美国在全球科技竞争中失去优势，转而对政府干预经济活动持开放态度，上述观点就是其态度转变的部分例证。
（4）政府应当强力支持国内产业以维护国民利益。持该观点者主要是民主党人，民主党从罗斯福新政时期就一直支持产业政策。民主党参议员Elizabeth Warren在2020年总统大选期间提出，为了保护美国产业和民众就业，应当实行“经济爱国主义”（economic patriotism）。民主党参议员Chuck Schumer则不遗余力地推动制定《无尽疆界法》，并建议投资1000亿美元用于研发领域，以对抗“中国制造2025”战略。还有一些民主党议员提出“绿色新政”，建议制定聚焦气候变化的产业政策，包括清洁能源、基础设施、制造业等。“American Affairs”杂志编辑Julius Krein指出，共和党对产业政策的支持侧重于保护国家安全和牵制中国，民主党则更希望解决国内不平等问题，但是两党意见殊途同归，都认为美国在当下应该实行产业政策。
（5）市场本身进行自我调节的能力是有限的。美国智库Niskanen中心研究员Will Wilkinson认为，当下不应完全相信市场本身可以进行自我调节，进而继续坚持对市场的自由放任政策。该中心另一研究员Samuel Hammond认为，保守派人士长期以来将政府干预经济视为苏联计划经济模式，但是公有化在农业和制造业是不同的，后者不会导致人民贫困到排队领救济品的程度。
产业政策反对者的态度
产业政策的反对者普遍认为，美国应该坚持自由市场策略，没有必要在当下实施产业政策，而且产业政策本身存在严重缺陷。反对重拾产业政策的观点主要有：
（1）美国部分制造业已消亡是夸大其词的说法。尽管制造业的就业人数及其在GDP中的份额下降，但是这些数据大多与美国国家安全无关，并且仅反映了同样影响其他国家的世界宏观经济趋势。与美国制造业产出、出口、财务绩效和投资最相关的数据则表明，美国的总生产能力以及与国家安全相关的大多数行业仍在蓬勃发展中。
（2）过于强调“安全问题的国家主义”（security nationalism），认为产业政策代表了国家安全，故有必要对经济活动进行广泛和不断创新的政府干预。但是该观点忽略了与国防工业基础有关的联邦支持政策，美国的许多法律规定已经授权联邦政府以国家安全为由支持或保护特定产业。而且某些产业政策的实施提供了前车之鉴，例如，过去的钢铁、造船、半导体和机床等产业的支持措施表明，美国为国家安全实施的保护主义和产业政策往往损害了美国国家安全。
（3）中国国家资本主义政策的成功被夸大。卡托研究所研究员Scott Lincicome称，尽管中国政府对半导体行业提供了大量补贴，但是该行业并未领先全球。
（4）相比政府干预，自由市场更能识别成功企业。政府干预会导致权贵资本主义，具有政治资本的企业将从中受益，而其他竞争者的利益将因此受损。卡托研究所研究员Lincicome对一系列产业政策失灵案例进行了分析，尤其是美国政府20世纪80年代支持半导体行业的做法，认为此举无助于美国半导体行业发展，甚至在一定程度上对该产业造成了损害。一些左翼人士警告，产业政策可能导致企业权力进一步集中，进而扼杀创新，威胁美国国家安全。
（5）实施产业政策不利于打造美国供应链的韧性。美国参议院对外关系委员会Shannon K.O’Neil认为，实施产业政策以推动供应链重返美国只会让生产过度集中于少数美国制造商，进而降低供应链的韧性。最佳做法是与美国盟友合作，建立联合供应链和战略储备以应对未来危机。
实施产业政策是各国的一贯做法
实际上，许多国家都不同程度地实施产业政策，并取得成功：
（1）欧洲地区：欧洲一直实施产业政策。欧盟新近通过一项产业政策新战略，其中包括建立“欧洲电池联盟”以协调欧洲电池研发和补贴政策。欧盟还致力于提升在全球半导体市场中的份额以及引领量子计算发展。英国首相约翰逊近期宣布了“绿色产业改革”方案，将加大对可再生能源和电动车行业投资，以便在2050年实现“碳中和”。在德国，政府致力于向企业等机构提供科技研发支持和技能培训支持。德国还制定了“产业计划4.0”，通过研发补贴和其他政策推动德国高科技制造业发展。
（2）亚洲：日本政府在二战后通过采取补贴措施、贸易与投资限制等政策，扶持钢铁业和制造业发展。韩国曾给予半导体产业大量补贴，使其成为全球领先行业。
（3）拉丁美洲：实施进口替代政策，通过采取关税和其他贸易措施，限制制成品进口，推动国内相关行业发展。
美国历史上也曾实施产业政策。早在1791年，首位财政大臣汉密尔顿提出将关税与补贴措施相结合支持起步阶段的美国制造业，成为支持产业政策的美国首位政府高级官员。此后，一些政治家和学者对其产业政策观点予以发展。例如，美国前国务卿Henry Clay在19世纪初支持关税、银行融资、基础设施开发相结合的产业政策。富兰克林总统及其支持者主张采用普适性的研发和基础设施支持政策。麦迪逊总统及其支持者则主张通过反托拉斯法和其他相关法律建立竞争性市场。
现任总统拜登则在上任以来采取多项产业支持政策。例如，通过强化购买美国货法案要求联邦政府采购美国企业的货物和服务，要求联邦政府使用美国生产的清洁能源汽车以推动美国电动车行业发展。以上措施均体现了美国政府近期对制造业的支持。
《美国的产业政策会卷土重来吗？》：https://www.cfr.org/backgrounder/industrial-policy-making-comeback；《部分共和党人放弃自由市场策略以应对中国崛起》：https://www.washingtonpost.com/business/2020/08/26/republicans-favor-industrial-policy/；《人为危机：“去产业化”、自由市场和国家安全》：https://www.cato.org/publications/policy-analysis/manufactured-crisis-deindustrialization-free-markets-national-security#executive-summary，沈思佳整理
五、欧盟产业新战略面临再度升级调整
根据《欧盟运行条约》第173条，欧委会在2020年3月10日向欧洲议会、欧盟理事会等机构提交了面向2030年的《欧盟产业新战略》，阐述了产业政策更新背景、战略目标、经济转型路径、强化欧盟产业战略自主权的措施以及伙伴合作关系，从而为欧盟产业实现绿色和数字化双转型、提高全球竞争力和增强战略自主权奠定了基础。
对欧盟产业战略进行再度调整的呼声
《欧盟产业新战略》发布后，为应对新冠疫情和日益复杂的国际形势，欧洲理事会和欧盟理事会多次提出更新要求。
例如，欧洲理事会在2020年10月要求欧委会制定雄心勃勃的产业战略，尤其是应通过如下措施使其成为欧盟经济复苏的核心支柱：（1）确保产业政策有利于公平竞争环境，构建有利于创新的环境监管和国家援助框架。（2）建立与发展新的产业联盟。（3）加强对现有欧洲共同利益重大项目的支持，并不断开发新项目。（4）增强航天领域战略自主权，深化国防产业基础一体化建设。
2020年11月，欧洲理事会和欧盟理事会针对推动欧洲产业更具活力、弹性和竞争力达成共识，强调加大控制新冠疫情的负面影响，尽快实现经济复苏和可持续发展。
2021年3月25日，欧洲理事会进一步要求增强产业竞争力和弹性、加快产业双转型、消除战略依赖性、汲取新冠疫情危机的经验教训以加快经济复苏。
2020年《欧盟产业新战略》的政策目标
2020年《欧盟产业新战略》指出，欧洲产业是推动地区经济发展的重要动力，并在世界上占据重要地位，制定产业战略有利于维护公平竞争环境、实现产业转型和领先、提升产业竞争力、增强战略自主权。《欧盟产业新战略》确立了三个战略和政策目标：第一，打造具有全球竞争力和世界领先的产业；第二，实现气候中立；第三，塑造欧盟数字未来。
2020年《欧盟产业新战略》设定的实施路径
就如何实现欧盟经济转型，2020年《欧盟产业新战略》提出了以下实施路径：（1）构建更加深入和数字化的单一市场以便为产业创造确定性，并通过完善单一市场的法律、政策和行动框架推动产业更好发展，扶持中小企业并帮助其建立平台经济，构建稳健和运作良好的标准化与认证体系，评估、审查并在必要时调整国家援助等方面的竞争规则，维护欧盟市场公平竞争。（2）维护全球公平竞争环境，充分利用和加强贸易救济机制，反对补贴和歧视待遇等不公平和不合理的竞争手段。（3）推动产业转型和气候中立的工作以改革能源密集型产业为首要任务，从价值链各个环节协同推进产业绿色转型。（4）打造循环经济，改变产业运作方式，引导可持续性生产和消费。（5）鼓励产业创新，尤其支持中小企业创新，纠正规避风险的投资心态，加大对颠覆性和突破性研究与创新的投资，充分利用科研和市场基础以鼓励技术创新和本土化试验。（6）提升劳动力水平，加大技能培训投入，促进劳动力再就业。（7）为产业转型提供投资和融资支持，合理调动私人投资和公共财政，通过审查和修订国家援助制度明确国家主导的重点领域竞争条件和方式，更好地开发和利用欧洲共同利益重大项目（IPCEIs）以促进投资。
2020年《欧盟产业新战略》设定的战略自主权目标
2020年《欧盟产业新战略》指出，欧盟应在关键材料和技术、食品、基础设施、安全和其他战略领域减少对其他国家的依赖，通过专门基金和技术创新等措施促进国防和航天领域发展，推动军民融合，强化欧盟产业和战略自主权，维护欧盟利益。文件特别强调，欧盟应充分利用一体化优势，关注产业面临的机遇和挑战，建立产业联盟和产业论坛并密切合作。
欧委会主席的评价
对于欧委会2020年发布的《欧盟产业新战略》，欧委会主席冯德莱恩表示：“欧洲产业是欧洲经济发展繁荣的动力，只有充分发挥欧洲人民的智慧和才能、欧洲的多元化和创新精神，才能使欧洲产业更加强大。在日益复杂多变的世界中，欧洲应拥抱雄心勃勃的绿色和数字化产业转型政策，上述因素尤为重要。欧洲产业已经具备双转型基础，我们将竭尽所能提供支持。”
欧盟产业政策调整动态：https://www.consilium.europa.eu/en/policies/eu-industrial-policy/；《欧盟产业新战略》：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0102&from=EN；欧委会主席讲话：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_416，俞昕玥整理
六、欧洲智库对欧盟产业新战略中的
国家援助和公平竞争问题提出建议
2021年3月17日，知名智库“欧洲政策中心”（EPC）发布了政策分析专家Frederico Mollet对欧盟产业新战略的评论意见，认为各成员国应当弥合在重要产业政策上的政治分歧，并提出具体建议。
弥合政治分歧的必要性和应协调的问题
2020年3月10日，欧委会向欧洲议会、欧盟理事会等机构提交通讯文件——《欧盟产业新战略》，对面向2030年的产业政策提出具体建议。鉴于新冠疫情未能得到有效遏制、经济下行严重等问题，Frederico主张，欧盟产业新战略必须尽快调和各成员国的政治分歧，尤其是应妥善解决国家援助和公平竞争、欧盟战略自主权与供应链开放等方面的分歧。为了解决分歧，新的欧盟产业战略必须切实对行使战略自主权付出的成本与效益进行权衡。
欧盟产业政策战略自主权应关注的问题
对于欧盟产业政策的战略自主权，Frederico认为，尽管在新冠疫情下全球供应链保持了一定弹性，但在全球生产结构上仍然存在许多潜在阻塞点。与此同时，美国对中国的贸易制裁暴露出欧盟极易受到连带不利影响。随着地缘政治的日趋紧张，欧盟必须在关键行业拥有更大战略自主权。为此，应当对目前高度开放的供应链结构进行调整。
与产业政策有关的国家援助问题
对于产业政策中的国家援助，Frederico指出，欧盟在新冠疫情流行前就已广泛使用政策工具，例如，欧洲共同利益重要项目（IPCEIs）和产业联盟就是典型范例，同时对竞争规则的改革问题也已展开讨论。促成上述做法的主要原因是中国国家资本主义模式的迅速发展，尤其是中国实施补贴和规模经济导致的欧盟太阳能产业受到重创。鉴于欧洲经济长期下滑以及绿色和数字化转型的必要性，欧盟成员国普遍表示应给予更大的政策支持，必要时建立更多的“国家领军企业”。因新冠疫情加剧了危机，2021年和2022年的欧盟私人投资将下降到8,310亿欧元，想要实现欧盟经济绿色和数字化转型，必须提供政策支持。而且美国新一届政府也已关注产业政策的积极作用，尤其是在应对气候变化方面。
与产业政策有关的公平竞争问题
对于产业政策引发的公平竞争，一些小型和经济欠发达成员国担心财力雄厚的经济大国实施不公平竞争，尤其是一些成员国为应对新冠疫情实施的国家援助政策使得这一担忧进一步加剧。对此，Frederico认为：第一，国家援助与公平竞争不是对立的，为了应对市场失灵和推动企业发展，有必要实施国家援助。因为限制措施可以降低竞争的激烈性，从而使补贴发挥更大效用，不再用于低效企业。以中国为例，尽管有许多“国家龙头企业”，但其产业政策通常旨在促进更大范围竞争以确保有效率的企业获得发展机会。实践证明，设计得当的补贴机制可以促进竞争和提高生产效率，并且补贴在竞争激烈的部门发挥的作用更大。第二，不公平的补贴可能扭曲竞争，但是欧委会关于保护内部市场和提供出口信贷的建议可以解决这一担忧。如果内部市场并未大到足以使一定规模的经济体应对激烈的国内竞争，就可以根据出口情况提供国家援助以维护竞争纪律。波音和空客之间的竞争就采用了该做法。欧委会关于利用出口信贷机制的建议为实施该政策提供了基础。第三，新的产业政策应确保国家援助与欧盟支持性措施在不同企业和不同成员国之间进行公平分配，以促进公平竞争。第四，随着新冠疫情下紧急支持措施的逐步减少，各成员国将对财政支持政策进行调整以使其致力于复苏企业活力，这将不可避免地扭曲公平竞争环境。“欧洲范式”的国家援助可以在无需完全切断此类必要支持的情况下减少这种扭曲。第五，尽管有必要对竞争政策进行改革，但是产业政策应该致力于促进特定目标产业的竞争。
化解欧盟产业政策分歧的总体建议
Frederico特别指出，面对广泛挑战，欧洲需要制定一套果断有力的产业战略。尽管其无法满足所有要求，但是下列建议有助于化解重大分歧：第一，新的产业政策应切实考虑为实现战略自主权付出的成本，并寻求降低或分摊负担的方法；第二，尽可能使战略自主权目标与经济价值保持一致；第三，确保产业政策的设计能够促进有益竞争，并使所有成员国平等受益。
Frederico Mollet的评论：https://epc.eu/en/publications/Bridging-the-political-divides-over-industrial-strategy~3cb8ec，朱末整理
七、英国脱欧后拟制定
补贴管制新规以实现战略利益
2021年2月3日，英国商业、能源与产业战略部发布文件——《补贴管制：为英国设计一项新机制》和《影响评估》，就脱欧后建立补贴管制立法征询公众意见，3月31日截止。
制定补贴新规的缘由
《补贴管制：为英国设计一项新机制》（以下简称《补贴管制》）阐明了立法背景与目的（含补贴与补贴管制的界定、英国的国际义务、建立补贴新规的背景和预期等）、对补贴进行管制的目标、补贴管制新规应纳入的主要规则与模式选项。文件称，鉴于英国已经脱离欧盟，无需执行欧盟共同规则，故有权也有必要制定一套反映自身战略利益和国情的补贴管制机制。
补贴新规的立法目标和立法原则
英国补贴管制新规将秉持如下立法目标：（1）促进政府干预，以实现英国战略利益；（2）维持具有竞争力和活力的市场经济；（3）保护英国国内市场；（4）做负责任的贸易伙伴。补贴管制新规的设计将遵循如下原则：第一，应能满足英国自身需要，建立现代化机制，支持企业以符合英国利益的方式开展经营活动，并与充满活力和竞争力的经济环境相适应。第二，应履行国际义务。补贴新规应确保英国成为可靠贸易伙伴，并遵守国际承诺，包括WTO补贴规则、英国自由贸易协定（英国与欧盟贸易与合作协定等）中的补贴规则、英国脱欧协议及其附件《北爱尔兰议定书》中的补贴规则。
补贴新规拟采用的框架结构和内容
《补贴管制》建议英国的补贴新规纳入八个方面内容：补贴的定义；补贴的范围；补贴管制的原则；特定类型补贴的义务免除；特定类型补贴的禁止性规定和附条件规定；英国国内市场的保护；透明度要求；监管和执法。
对补贴新规的影响评估
在发布《补贴管制》文件的同时，英国商业、能源与产业战略部还发布了《影响评估》，对拟纳入的八个方面规则和不同模式选项的潜在影响进行了成本与利益分析，并评估了补贴新规对平等、地区差异、环境、竞争和贸易的影响。
英国内阁大臣对制定补贴新规的评价
对于脱欧后的补贴新规，英国内阁商业、能源与产业战略事务大臣Kwasi Kwarteng给予如下评价：第一，制定补贴管制新规是英国作为独立主权国家的重要里程碑，它将长期取代欧盟国家援助机制在英国的适用。第二，建立在合理和经济利益考量基础上的补贴新规将有助于实现政府的政策目标。英国政府承诺到2027年将研发投资提高到GDP的2.4%，并为此已重点资助对领导全球科技和创新至关重要的研发项目。第三，补贴管制新规将更加灵活和高效。在避免官僚主义的同时可以确保在自然灾害或经济危机发生时的迅速行动权。地方和自治政府也因此具有了补贴发放权。第四，补贴管制新规将确保补贴不会过度扭曲英国市场的竞争秩序，并避免可能发生扭曲竞争的补贴竞赛。第五，补贴新规将确保英国遵守在WTO规则、英国与欧盟贸易协定以及其他FTA下的国际义务。第六，通过实施现代化和有针对性的补贴新规对企业提供支持，可以推进英国应对气候变化的长期目标，并在新冠疫情后的经济复苏中创造更多机会。
向公众征询意见的问题
针对未来补贴新规，英国商业、能源与产业战略部提出43个问题征询公众意见，主要涉及如下方面：
总体问题：（1）不同补贴对英国的影响：哪类补贴对英国经济有益、最具潜在危害性和扭曲性？（2）立法目标：是否同意拟定的立法目标？还应考虑哪些方面？（3）影响评估：根据地方或地区补贴数据等信息进行影响评估，对不同类型补贴及其对国内竞争和贸易的影响进行研究和评估。（4）补贴新规及其运行方式对特定主体的影响：是否会对特定年龄、宗教、婚姻和伴侣、种族、残疾者等特殊群体造成潜在影响？
具体规则的构建问题：（1）补贴的认定标准：是否同意认定补贴的4个关键特征？反对的理由。（2）受约束的主体：制定指定实体清单的必要性以及编制方式？（3）渔业补贴和农业补贴：约束此类补贴的必要性和具体义务？（4）视听产业补贴：约束的必要性和理由。（5）降低对竞争的扭曲性影响等原则：为保护英国国内市场，是否有必要纳入该原则或者增加其他原则？（6）促使主管部门执法：应为其提供哪些指引或信息？（7）对小额财政援助的豁免：是否应采用《英国和欧盟贸易与合作协定》（TCA）设置的三年期内325000特别提款权标准？如采用TCA标准，是否应使用英镑计量？是否有必要采用其他豁免标准？对低于小额财政援助门槛的补贴，除了无需执行WTO的禁止性规定，是否还应免除补贴新规下的所有义务？反对的理由？（8）特殊情况下的豁免：对特殊情况是否应免除对某些原则、禁止性规定或附条件规定的执行？为应对国家或全球经济紧急情况给予的临时补贴，是否无需适用禁止性补贴规则和其他规则？（9）公共经济利益服务的豁免标准：是否应采用TCA设置的三年期内750000特别提款权、透明度义务下的每一项目1500万特别提款权标准？采用更低标准的必要性与具体规定？如采用TCA标准，是否应使用英镑计量？（10）禁止性规定和附条件规定：是否同意此类规定？将其他类补贴纳入规制范围的必要性和理由。（11）重要术语定义：对“经营困难或破产企业”等重要词汇进行解释是否有利于统一执法以实现立法目的？应当解释哪些术语？（12）规制措施的实施原则：除了负面影响最小化原则，是否还应纳入其他原则以保护英国国内市场？有哪些原则可采用？（13）对可能危害英国市场的扭曲性补贴的认定：设置此类程序是否有助于实现不利影响最小化原则？如何设计此类程序？认定一项补贴可能造成竞争扭曲的标准？（14）主管部门透明度义务：公开对竞争影响审查结果的必要性和无需公开的理由。（15）竞争影响评估的豁免：在情况紧急等特殊情形下豁免主管部门进行竞争影响审查的必要性和理由？（16）经济活动的转移：是否有必要采取措施，以防止相关补贴引发经济活动因非经济原因在英国不同地区之间转移？（17）低风险补贴的管制：采取更多措施是否可以使此类规制更具有法律上的确定性？如何避免官僚主义？如何界定低风险补贴？可以为主管部门提供哪些指引或信息？（18）能源和环境补贴：是否有必要在遵守贸易协定义务的必要限度内对此类补贴制定特殊规则？还是对其适用普遍规则？（19）特定行业和特定类型补贴：此类专门条款将有益于哪些特定行业或者特定类型补贴的实施（例如欠发达地区补贴、研发补贴、交通运输补贴、技能培训补贴等）？条款的性质、范围和形式？（20）透明度：纳入的必要性和反对理由。对于主管部门提供信息的义务，是否应采用与企业在小额财政援助和公共经济利益服务下的透明度义务相同的标准？如采用其他标准，是否应将门槛降低至三年内175000英镑，并涵盖所有自由贸易协定（FTA）下的报告义务，以便使英国在统一的数据库内履行补贴透明度项下的所有国际义务？低于50000英镑的补贴是否有必要履行报告义务？在授予补贴后的6个月内履行信息报告义务是否合理？（21）独立地位机构：此类机构的职能？是否应负责信息和咨询、补贴审查和评估、开发新补贴项目、对补贴进行事后审查、执法等事务。其在审查补贴项目时是否应考虑所有原则及其相互影响，或者仅需考虑部分原则？哪部分原则？其在提供咨询意见和补贴事前审查中的作用？对补贴进行事后审查可以接受哪些投诉主体的哪类投诉？如果有执法权，权力范围和行使前提？对独立地位机构的申诉途径及其与司法机关执法程序的关系？如何设立独立地位机构以及使其在履职时最大限度地保证独立性和公正性？（22）补贴的撤回：除时间限制外，是否还应考虑其他事项？（23）专门法庭：是否有必要设立此类法庭（例如竞争上诉法庭）审理对补贴计划和补贴授予的投诉？
《补贴管制：为英国设计一项新机制》：https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/957958/subsidy-control-consultation-document.pdf.；《影响评估》：https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/961140/uk-subsidy-control-consultation-ia.pdf.；英国内阁商业事务大臣评论：https://www.gov.uk/government/news/business-secretary-sets-out-new-subsidies-system-that-works-for-the-uk，吕羽丰整理
编者按：
当前，多边贸易体制正在面临前所未有的严峻挑战，重构国际贸易规则已经成为各方关注的焦点。一些国家在多边层面提出WTO改革建议的同时，在区域贸易协定谈判中不断纳入新规则，并在国内层面持续修改立法和实践做法，以实现其利益诉求最大化，形成规则重构的互补之势。基于这一背景，在相关部门大力支持和推动下，我们推出《贸易救济规则动态半月刊》，旨在及时收集和发布与贸易救济规则有关的重要信息，包括多边和区域规则、贸易争端解决、国外法律法规及其实施、反倾销与反补贴以及保障措施调查等，供相关机构和人员参考。
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